El trabajo, elaborado por María Ignacia Fernández, María Isabel Remy, John Scott y Fernando Carriazo, se inscribe en el Programa Cohesión Territorial para el Desarrollo, coordinado por Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural; es el documento 23 de la Serie Estudios Territoriales y tiene fecha de septiembre de 2013.

El estudio busca determinar y visibilizar los efectos distributivos diferenciados en materia de políticas públicas de inclusión social, y sugiere alternativas a los tomadores de decisión para la obtención de políticas territorialmente más equilibradas y sensibles a estas diferencias.

El proyecto se conforma de cuatro investigaciones específicas, que ponen el foco en distintos componentes de la inclusión social en México, Colombia, Perú y Chile, bajo un marco de interpretación conceptual común, que corresponde a este documento.

Se sostiene que es en la particular combinación entre la protección contra los riesgos que enfrenta el conjunto de la población y el fortalecimiento de activos y capacidades de que carece la población pobre, donde se juega la inclusión social de nuestras sociedades latinoamericanas, ya que es precisamente allí donde hay un potencial de resultados perdidos por la no consideración de las diferencias territoriales en su diseño e implementación.

Dada la gravedad de la desigualdad territorial en América Latina, el desarrollo con cohesión territorial es un objetivo que requiere poner en marcha o acelerar procesos de convergencia, es decir, que los territorios más rezagados en oportunidades, ejercicio de derechos o niveles de bienestar, avancen más rápido que aquellos que tienen una situación aventajada.

Los autores del estudio sostienen que este proceso se puede estimular y apoyar por medio de estrategias integrales que combinen cuatro tipos de políticas públicas: (a) políticas sectoriales territorialmente focalizadas, cuyo objetivo es reducir o cerrar brechas de bienestar, de derechos o de oportunidades; (b) políticas sectoriales generales, que sin embargo reconozcan y sean sensibles a las diferencias territoriales en su diseño e implementación; (c) políticas de desarrollo territorial, orientadas a fortalecer las capacidades, activos y acción de los territorios y de su población, organizaciones y empresas, para que puedan hacer una contribución decisiva a su progreso y bienestar, y (d) políticas de descentralización política, administrativa y fiscal, orientadas en último término a desconcentrar el poder del Estado.

Políticas neutras

El trabajo se interesa por el segundo grupo de políticas mencionadas: políticas espacialmente neutras que por diseño y definición explícita no se focalizan en territorios específicos, sino que tienen un alcance nacional. A partir de la evidencia generada por el Programa Dinámicas Territoriales Rurales, dice, “partimos del supuesto de que estas políticas que se suponen espacialmente neutras, en los hechos tienen impactos diferenciados en distintos tipos de territorios”.

Una misma política o programa puede ser extraordinariamente pertinente para una región, indiferente para otra, y para una tercera tener un efecto adverso, en términos de su contribución a los resultados de desarrollo que se propone. Por ejemplo, la estrategia de competitividad para el sector agrícola en Chile fue diseñada de tal manera que en los hechos deja al 38% de los territorios del país fuera de la posibilidad de acceder a las políticas, programas y presupuestos de innovación. El mismo tipo de “exclusión de territorios por diseño” ha sido observado en la estrategia de desarrollo rural de México, señala.

Diferencias críticas en niveles de pobreza

Las diferencias en los niveles de pobreza por entidad y municipio son muy marcadas. En México, según menciona el documento, en 2008 el 62.9% de la población vivía con al menos una necesidad básica insatisfecha. Mientras en cuatro entidades federativas (Chiapas, Guerrero, Puebla y Oaxaca) la cifra supera el 80%, en Nueva León y en el Distrito Federal la cifra está en torno al 40%. Cabe señalar que datos actualizados del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), de medición de la pobreza al 2012 en México a nivel nacional y por entidades, muestra que la pobreza afectaba ese año a 45.5% de la población del país y la pobreza extrema particularmente a 9.8%. Esto representa una mejora respecto de los datos al 2010, de 46.1% y 11.3%, en ese orden, pero prevalecen los desequilibrios entre entidades: en los puntos extremos aparecen Nuevo León, con 23.2% de población en pobreza, y Guerrero, con 69.7%; en pobreza extrema las mismas entidades registran 2.4% y 31.7%, en el mismo orden, aunque no es Guerrero el estado con mayor índice en este rubro, sino Chiapas, con 32.2%.

¿Es posible resolver brechas como las descritas con políticas espacialmente ciegas? La investigación postula que no, y que para una mayor inclusión social es fundamental que las políticas de protección y promoción social sean sensibles a las condiciones territoriales, toda vez que dichas condiciones y las posibilidades de salida sostenida de la pobreza se influyen mutuamente.

Para avanzar hacia una mayor inclusión social las políticas deben combinar distintos objetivos de corto y mediano plazo, de manera tal de facilitar el consumo inmediato de las familias pobres, prevenir la pobreza de hogares vulnerables y promover el desarrollo de capital humano de la población en general.
En el caso de México, señala el texto, el Coneval se ha propuesto desarrollar una metodología para establecer un sistema de evaluación de incidencia territorial del gasto público social en las distintas dimensiones que conforman la medida multidimensional de la pobreza. Esta servirá para el monitoreo y evaluación de la congruencia en la distribución territorial entre las brechas sociales de la pobreza, y la focalización y coordinación territorial del gasto público social ejercido en cada una de estas dimensiones.

El trabajo en que se basa esta publicación fue hecho con el apoyo de una donación del International Development Research Centre, Ottawa, Canadá.