Este artículo aborda el papel de la "evaluación del manejo de conflictos" en los proyectos de recursos naturales comunitarios. Se da énfasis a la importancia de llevar a cabo una evaluación del potencial de conflicto y su manejo en relación con la intervención en un proyecto y, además, se describe un marco para efectuar dicha evaluación. Dentro de este marco, se analizan las ventajas de manejar el conflicto a través de un proceso de negociación basado en el consenso entre los actores involucrados, que lleve a una situación en que todos ganen.

CONCLUSIONES DE POLÍTICA Las intervenciones orientadas a ayudar a manejar los conflictos en el contexto del manejo de recursos naturales comunitarios (CMRNC) deben ir precedidas por una "evaluación del manejo de conflictos" (EMC). Esta evaluación debe considerar: (a) si es posible que el conflicto sobrepase los enfoques tradicionales, institucionales y legales que existen para el manejo de conflictos y, de ser así, si es apropiado tratar de fortalecer estos enfoques; (b) si, al dejar que el conflicto se desarrolle, se formarán nuevos mecanismos para el manejo de conflictos en un plazo aceptable y (c) si los beneficios a largo plazo que se obtendrían al permitir que el conflicto se transforme en una fuerza positiva para la reforma social son mayores que los costos que esto implicaría en el corto plazo. Las intervenciones para mejorar el manejo de conflictos deben contar con una estrategia general, que considere toda la gama de opciones de manejo, entre ellas "no hacer nada", la fuerza, la retirada, la adaptación, el compromiso y el consenso. La formación de capacidades es un componente esencial del manejo de conflictos efectivo y comprende, entre otros: la facilitación para una reorganización institucional; la capacitación de las partes en conflicto para desarrollar habilidades que les permitan participar en negociaciones directas frente a frente y, por último, la capacitación de los líderes de la comunidad y organismos "externos" para la facilitación/mediación/comunicación por parte de terceros. Aunque el análisis de los actores involucrados en una situación conflictiva tiene un gran valor, las soluciones más creativas y perdurables se logran a través de un proceso de negociación entre dichos actores. Hay dos factores que apoyan las negociaciones basadas en el consenso, donde todos ganan, como una estrategia efectiva para manejar los conflictos en CMRNC: (a) el hecho de que en tales conflictos participan múltiples actores y (b) el interés común de mantener los recursos naturales renovables. Es necesario monitorear en forma periódica la implementación de una estrategia general para el manejo de conflictos, a fin de garantizar que las nuevas fuerzas externas sean imparciales y que la estrategia de "no hacer nada" tenga el impacto esperado, o bien que los compromisos estipulados en un acuerdo negociado sean efectivos y se implementen correctamente.

 

Introducción

La palabra "conflicto" tiene una connotación negativa. A menudo se piensa que es lo opuesto a la cooperación y la paz y frecuentemente se le asocia con la violencia o la amenaza de violencia. Esta visión sobre el conflicto no siempre resulta útil. En muchos escenarios debería considerarse como una fuerza que puede generar un cambio social positivo: su presencia es una demostración clara de que la sociedad se está adaptando a un nuevo entorno político, económico o físico.

Resulta difícil pensar en un lugar donde actualmente esté sucediendo un cambio social más rápido que en algunas áreas rurales de los países en desarrollo. La introducción de nuevas tecnologías, la comercialización de los recursos comunes, la privatización de los servicios públicos, el aumento del consumismo, las nuevas políticas gubernamentales para el CMRNC y el decaimiento general de los términos de intercambio para los productos agrícolas, son factores que ejercen una presión para el cambio sobre los individuos y los grupos comunitarios. Los conflictos que surgen de estas alteraciones del entorno no se pueden evitar o eliminar. La "evaluación del manejo de conflictos" busca reconocer estos posibles conflictos, manejar sus excesos y transformar lo que quede en una fuerza positiva.

Ayuda externa

Ha surgido un interés por parte de los donantes, gobiernos y ONG en el papel que desempeña el conflicto y el manejo de conflictos en el CMRNC, especialmente en dos áreas del desarrollo internacional: la formación de la paz y las estrategias de vida sostenibles.

Formación de la paz. Durante mucho tiempo, la base de la formación de la paz ha sido la solución de conflictos armados a través de la mediación, seguida por programas de reconstrucción y desarrollo. En el último tiempo, se ha dado énfasis a fomentar la prevención de conflictos, tanto en situaciones previas como posteriores a él. Algunas de las estrategias de prevención de conflictos más comunes son la "dirección adecuada", la participación democrática y el fortalecimiento de la sociedad civil. El empleo de programas de desarrollo comunitario convencional (educación, salud, CMRNC, etc.) enfocados en sectores específicos es menos común, pero genera cada vez más interés (Craig et al., 1998). Si bien la implementación de proyectos de desarrollo comunitario, como parte de la ayuda humanitaria en situaciones posteriores a un conflicto, ha sido criticada por estar abierta a la manipulación política (ODI, 1998), no se cuenta con mucha información acerca de la eficacia de tales estrategias en regiones donde el conflicto aún no se manifiesta. Específicamente, es necesario realizar esfuerzos para analizar la forma de mejorar el diseño de los proyectos de desarrollo comunitario convencional en regiones que se encuentran en una situación previa al conflicto, con el fin de aumentar al máximo su contribución a la prevención de conflictos.

Estrategias de vida sostenibles. Los conflictos relativos a los recursos naturales entre diferentes grupos de actores pueden ser un obstáculo para lograr estrategias de vida rurales sostenibles y equitativas. Los proyectos de CMRNC mal diseñados pueden provocar nuevos conflictos o exacerbar aquellos que ya existían o estaban latentes. Al contrario, los nuevos sistemas o proyectos que consideran proactivamente que el conflicto puede ayudar a reducir las disputas existentes, son capaces de evitar la aparición de nuevos conflictos y manejar la crisis cuando éstos surgen.

El nuevo énfasis que dan los donantes a la integración social y al acceso de los pobres a la tierra, los recursos y los mercados, le otorga una nueva dimensión al manejo de conflictos. Estrategias de manejo diseñadas correctamente pueden conducir a los actores sin derecho a voto a negociaciones equitativas y colaborativas con actores más poderosos, ayudando así a evitar que las elites se apropien de los recursos y a promover políticas de recursos naturales "en favor de los pobres" a nivel local. En resumen, un proceso de manejo de conflictos, tal como se interpreta aquí, puede ser un medio para operacionalizar la participación "en favor de los pobres" en regiones donde la participación efectiva es muy débil o no existe.

Cuadro 1. Tipos de conflicto que surgen en el CMRNC Conflictos a nivel intra micro-micro Disputas por la tierra y los recursos, por ejemplo, entre propietarios de tierras comunitarias y privadas. Disputas por los límites de las tierras entre grupos o individuos. Disputas latentes en las familias y entre los familiares. Disputas debido a esquemas o proyectos de CMRNC que han sido apropiados por elites y/o por los que poseen recursos de mayor calidad. Ruptura de las reglas operativas o constitucionales de los recursos de propiedad común (RPC), como los acuerdos de protección para zonas de pastoreo, el tamaño de las redes de pesca, los bosques, la malversación de fondos, etc. Disputas por la distribución injusta del trabajo y de las utilidades. Conflictos a nivel inter micro-micro Conflicto entre los "propietarios de la tierra" y los "usuarios de los recursos". Conflicto entre grupos tradicionales con RPC y los colonos que se han establecido recientemente. Disputas generadas por la envidia debido a la creciente disparidad en la distribución de la riqueza. Falta de cooperación entre grupos de distintas comunidades. Disputas por la renovación de los acuerdos de arrendamiento de tierras. Disputas internas por la propiedad de la tierra originadas por las actividades de especulación que realizan empresas comerciales. Resentimiento generado por la falta de representación en los comités locales. Conflictos a nivel micro-macro Conflictos culturales entre los grupos comunitarios y los "forasteros". Disputas por el manejo de proyectos entre los grupos comunitarios y los patrocinadores externos de los proyectos. Disputas causadas por influencias políticas (nacionales, provinciales o locales). Disputas que surgen de las diferencias entre las expectativas de los grupos comunitarios y las de las ONG o empresas comerciales. Impactos ambientales no locales que afectan en forma involuntaria a terceros.

 

Tipos de conflicto en el CMRNC

En el ámbito de los conflictos en el CMRNC, resulta útil distinguir tres tipos generales de relación propiedad/manejo:

• Propiedad comunitaria, manejo comunitario (por ejemplo, el pastoreo rotativo en tierras comunales).
• Propiedad comunitaria, manejo externo (por ejemplo, la cosecha o procesamiento de bosques de propiedad comunal por parte de empresas madereras comerciales).
• Propiedad externa, manejo comunitario (por ejemplo, el manejo de reservas forestales estatales por parte de un grupo comunitario).

Cada uno de estos sistemas puede ser iniciado por la misma gente de la localidad o por alguna organización externa gubernamental, no gubernamental o privada.

Los conflictos pueden clasificarse según el nivel en que ocurren: micro-micro o micro-macro, es decir, entre grupos comunitarios o entre estos grupos y organizaciones externas (Grimble y Wellard, 1997). Asimismo, los conflictos micro-micro pueden clasificarse en dos tipos: dentro del grupo involucrado directamente en un sistema de manejo de recursos determinado (por ejemplo, un grupo de "usuarios" del bosque) o entre este grupo y otros actores que no están involucrados directamente (por ejemplo, entre el grupo de "usuarios" y las mujeres que recolectan madera para calefacción en el bosque) (Conroy et al., 1998). Las demás clasificaciones de los conflictos en términos de grupos "activos" y "pasivos" resultan inútiles. Imputar culpas de esta manera suele tener un valor importante.

En el Cuadro 1 se presentan ejemplos de conflictos de las distintas categorías en varios sistemas de CMRNC. Los efectos de estos conflictos pueden variar desde una reducción temporal de la eficiencia en el manejo de los recursos hasta un colapso total de las iniciativas comunitarias o el abandono de los proyectos de CMRNC patrocinados por el gobierno, ONG o donantes. En casos extremos, los conflictos por el manejo de los recursos naturales pueden llegar a generar violencia física.

Causas de conflicto en el CMRNC

Los conflictos en el CMRNC se pueden dividir en dos tipos principales: aquellos causados directamente por las nuevas presiones de desarrollo y aquellos que normalmente están latentes, pero que pueden verse estimulados como consecuencia indirecta de estas presiones.

En muchas áreas rurales, la causa subyacente a los conflictos micro-micro que suele mencionarse es la competencia originada por la combinación entre el cambio demográfico y las limitaciones físicas para la sostenibilidad de los recursos naturales renovables (bosques, masas de agua, zonas de pastoreo, recursos marinos, vida silvestre y tierra de cultivo). En la realidad, el problema es bastante más complicado. Es necesario agregar a estos factores dos fuerzas causales adicionales. La primera es la creciente complejidad del conjunto de presiones de desarrollo, que pueden desviar el acceso a los recursos naturales, acentuar los niveles de competencia existentes y concentrar la degradación de los recursos en áreas pequeñas. La segunda es la presencia de conflictos latentes profundamente arraigados. Entre estos se encuentran las desigualdades estructurales inherentes a las definiciones legales de la tenencia de tierra y el uso de los recursos; el apoyo que brindan las elites económicas y políticas regionales a los intereses comerciales por sobre los intereses de los grupos locales y, finalmente, las diferencias étnicas y culturales que se han mantenido en el tiempo. Estos conflictos latentes suelen permanecer "dormidos" hasta que un conjunto específico de presiones de desarrollo "vuelve a despertarlos".

¿Manejo o solución de los conflictos?

Solucionar los conflictos latentes es, en esencia, una tarea más difícil que solucionar los conflictos que se atribuyen en forma directa a las presiones de desarrollo. En primera instancia, los conflictos en el CMRNC provocados por el desarrollo generalmente son un fenómeno local. Los conflictos latentes, por el contrario, debido a la naturaleza de su estructura, con frecuencia sólo pueden solucionarse a escala regional o nacional, a través de una reforma legal o de las políticas o por medio de programas de educación y formación de patrimonio. En una segunda instancia, en relación con la competencia por los recursos no sostenibles, se puede estimular que las partes en competencia reconozcan la existencia de un interés personal mutuo respecto a mantener la base de recursos de la cual depende el desarrollo. Los conflictos latentes no suelen ofrecer una oportunidad tan evidente para encontrar un interés común. Por consiguiente, en el ámbito del CMRNC, es más preciso hablar de "manejo" de conflictos en lugar de "solución" de conflictos y definir los objetivos de una EMC de la siguiente forma:

• Transformar o mitigar los conflictos provocados por las presiones de desarrollo.
• Contener los conflictos estructurales latentes, de modo que no interfieran en el manejo equitativo, eficiente y sostenible del proyecto.

Si la EMC revela que ha llegado el momento de prestar ayuda directa a la solución de los conflictos estructurales, dicha acción deberá llevarse a cabo como una intervención paralela.

Evaluación del manejo de conflictos

Para los donantes, organismos gubernamentales u ONG involucrados en el CMRNC es más racional realizar una EMC que reaccionar con una intervención inmediata ante la presencia de un conflicto o de una situación propensa al conflicto. La evaluación puede ser rápida o prolongada, según la complejidad de los temas y la urgencia de la situación. La evaluación tiene dos objetivos principales:

• Determinar si al "no hacer nada" se obtienen mayores beneficios que al "hacer algo".
• En caso de que se justifique la intervención, determinar cuál es la mejor manera de ayudar a manejar la situación conflictiva.

Durante el ciclo de evolución de un proyecto de CMRNC se pueden identificar dos tipos clave de EMC. La más evidente es la que se realiza cuando una situación conflictiva "en vivo" o "abierta" llama la atención de un organismo externo de apoyo. Algo menos obvio, pero potencialmente más efectivo, es emplear la evaluación como una herramienta en la planificación del proyecto. En este caso, la metodología se asemeja al proceso de evaluación del impacto ambiental, dado que un "examen inicial" del proyecto (incluido, quizás, en el análisis convencional de los actores involucrados) determinaría si se justifica efectuar una EMC (es decir, existe o puede producirse una situación propensa a conflicto). El siguiente paso sería aplicar una metodología de evaluación que pueda examinar los efectos producidos al dejar que continúen los conflictos ya existentes en contraposición con los efectos del proyecto que reducen o empeoran el conflicto, cualquier conflicto nuevo originado por el proyecto y la eficiencia de las medidas para mitigarlo.

Los escenarios de "no hacer nada"

Es importante destacar que muchos conflictos que surgen en el proceso del CMRNC se manejan o solucionan en forma efectiva sin necesidad de intervención. En tales casos, la acción de los organismos externos debe ser "no hacer nada". En el nivel micro-micro, a menudo los enfoques tradicionales siguen desempeñando un papel activo en la solución del conflicto. En general, dichos enfoques se caracterizan por la mediación de un tercero (un alto dirigente del pueblo, el presidente del consejo, un anciano respetado, etc.) y los acuerdos se logran a través del consenso o como una disposición impuesta. También es posible que se apliquen sistemas institucionales más modernos para manejar estos conflictos. Se pueden observar algunos ejemplos en las diversas reglas de acceso a los recursos que rigen los sistemas de manejo de recursos comunes, diseñadas para evitar que algunos se aprovechen de la situación. Los mecanismos institucionales para el manejo de conflictos también pueden funcionar a nivel micro-macro (por ejemplo, los acuerdos que determinan la relación entre los grupos de "usuarios" de los bosques y los departamentos forestales estatales en los programas forestales comunitarios). Finalmente, está el sistema legal. Aunque no se aplica a todos los tipos de conflicto (y aun así tiende a ser manipulado por los actores con más poder), el sistema legal es un mecanismo explícito para el manejo de conflictos, que se utiliza cada vez con mayor frecuencia para resolver los reclamos por tierras y las disputas sobre sus límites.

Por consiguiente, la primera fase de una evaluación de las necesidades será comprender la eficiencia de los enfoques tradicionales, institucionales y legales que ya existen. Los conflictos que se evalúan de esta manera pueden ser inmediatos y "en vivo" o pueden preverse en el proceso de planificación del proyecto. Si la evaluación revela que los enfoques existentes son efectivos (o pueden serlo), entonces prevalecerá el escenario de "no hacer nada".

La segunda fase de la evaluación comienza cuando se ha llegado a la conclusión de que es probable que los conflictos sobrepasen la capacidad de los mecanismos existentes. En estos casos, se pueden tomar dos vías de investigación:

Reestructuración organizacional. En este punto, la tarea es determinar si la presencia (o pronóstico) de un conflicto mayor alentará una reforma de los mecanismos de manejo de conflictos ya existentes o fomentará el desarrollo de otros nuevos. A menudo se pasa por alto la capacidad de reorganizarse que tienen los grupos comunitarios y otros actores de la sociedad civil. Tiffen et al. (1994) ha documentado la capacidad que poseen los agricultores marginales de Kenya para adaptarse a la degradación de los recursos. Conroy et al. (1998) también mostró la forma en que los grupos involucrados en el manejo forestal participativo en India han establecido nuevas instituciones, con el propósito de manejar los conflictos relacionados con la protección y el mal manejo de los recursos forestales.

Esta capacidad para reorganizarse a nivel institucional está apoyada por la evolución de las teorías del caos y de la complejidad. La aplicación de estas teorías a los sistemas sociales sostiene que los individuos, los grupos y las instituciones tienen la capacidad y el deseo inherentes de ubicarse en el "límite del caos", el lugar donde las instituciones pueden adaptarse mejor al cambio (Waldrop, 1994)). Aunque el conflicto resulte doloroso, forma parte del proceso natural de reorganización y es lo que mantiene a la institución en el "límite del caos".

Comparación de los costos y beneficios de no hacer nada. En caso de que el conflicto sobrepase también la capacidad de reorganizarse, la tarea de una EMC es determinar si los beneficios a largo plazo que se obtendrían al no manejar la situación conflictiva son mayores que los costos a corto plazo. Apresurarse en resolver un conflicto (por ejemplo, una disputa por la extensión del arrendamiento entre los propietarios tradicionales de la tierra y los colonos establecidos recientemente) puede crear indirectamente desigualdades sociales más profundas (por ejemplo, un sistema legal de tenencia de tierra que no tome en cuenta las inversiones realizadas por el arrendatario).

A pesar de los beneficios potenciales de estos escenarios de "no hacer nada", una consideración clave en la EMC es si estos beneficios se podrían materializar dentro de un plazo aceptable. Los conflictos que estén a punto de debilitar la sostenibilidad del proyecto se deberán enfrentar con gran rapidez, lo que puede superar la velocidad en que funcionan los mecanismos de manejo de conflictos tradicionales, institucionales y legales ya existentes (o será necesario desarrollar nuevas instituciones y mecanismos). Además, puede resultar muy peligroso dejar que los conflictos se desarrollen con la esperanza de que en el largo plazo desencadenen reformas sociales más amplias. Sólo en casos excepcionales, resolver conflictos a escala local puede ejercer una influencia real en la reforma de las desigualdades estructurales y las políticas nacionales.

Los escenarios de "hacer algo"

Si una EMC descubre que un conflicto "en vivo" (o pronosticado) probablemente sobrepase las capacidades existentes para el manejo de conflictos o la reorganización, o bien si no se puede esperar que el conflicto provoque una reforma social más amplia, los organismos externos tienen a su disposición una amplia variedad de opciones para prestar ayuda. Las opciones se dividen en cuatro categorías principales, dependiendo de:

• El valor que le otorga cada parte a mantener buenas relaciones con los demás.
• La importancia que concede cada parte a lograr sus propios objetivos.

A continuación se discute brevemente cada categoría. En el Cuadro 2 se presentan ejemplos de estas opciones.

Fuerza. El conflicto se puede manejar a través de la "fuerza" cuando una de las partes tiene los medios y el deseo de ganar, sin considerar las consecuencias para la otra parte ni el daño que se pueda producir a las propias relaciones personales o profesionales en este proceso. No todos los actores involucrados podrán utilizar la misma fuerza. Esto dependerá en gran medida del poder que posea una de las partes con respecto a la otra. En algunos casos, recurrir al sistema legal es una forma de "fuerza", en la que una de las partes puede utilizar sus mayores recursos para "comprar" una mejor asesoría o para adquirir popularidad (por ejemplo, llevando un caso perdido a una corte de apelaciones).

Retirada. Este enfoque es conveniente para las partes cuyo deseo de evitar una confrontación es mayor que lograr sus objetivos. No se debe subestimar el poder de la "retirada", menos aún cuando se puede utilizar como una amenaza para lograr que las partes renuentes a usar la fuerza, que a veces tienen más poder, acepten negociar en una forma más cercana al consenso. Sin embargo, los grupos en desventaja también pueden retirarse debido a que no se sienten apoyados.

Adaptación. Hay ocasiones en que una de las partes le concede más valor a tener una relación sólida y continua con una o más partes que a alcanzar sus propios objetivos. En estos casos, dicha parte puede elegir "adaptarse" a las demás, cediendo a todas o a la mayor parte de sus demandas. Aunque puede parecer que estos resultados se lograron mediante el uso de la "fuerza", la diferencia es que, en lugar de una pérdida total, la parte que se adapta considera que obtiene beneficios al garantizar una buena relación con los demás, lo que quizás incluye su "buena voluntad" y la opción de alcanzar algún objetivo mayor en una fecha futura.

Compromiso. El compromiso suele confundirse con el consenso. Comprometerse en una negociación puede parecer algo positivo, pero significa que al menos una de las partes percibe que ha tenido que privarse de algo. En la planificación de los proyectos de recursos naturales comunitarios prevalece actualmente el compromiso (y en especial las "compensaciones"), alentado por la percepción de la "tragedia de las tierras comunes" y por la necesidad de tomar decisiones razonables respecto a la asignación de los recursos. El análisis de los actores involucrados es un ejemplo de este enfoque. Esta herramienta se utiliza para analizar el posible impacto de la distribución entre los distintos grupos de actores de un proyecto y así modificar el diseño del proyecto con el fin de reducir al mínimo los sacrificios y las compensaciones.

Consenso. En un enfoque de consenso, la sinergia de las negociaciones colaborativas se emplea para ampliar la base de la toma de decisiones, evitando totalmente las compensaciones.

Cuadro 2. Clasificación de las opciones en el manejo de conflictos Fuerza: negociaciones de confrontación; canales legales; algunos sistemas electorales; medios de comunicación masiva para conseguir el apoyo popular; protestas públicas; amenazas de retirada; grupos de presión. Retirada: evasión; abandono; despliegue de tácticas de demora; postergación de la decisión; boicot temporal; huelgas. Adaptación: mantener las relaciones; cultivar la "buena voluntad". Compromiso: arbitraje; análisis costo-beneficio; compensaciones. Consenso: negociación directa basada en el consenso (sin facilitadores); negociaciones mediadas/facilitadas por terceros.

 

El proceso de la EMC

En la Figura 1 se detallan los componentes de una EMC para el manejo de conflictos, basados en la reciente experiencia en terreno en Papúa Nueva Guinea, Fiji, Camerún e India. Estos componentes se aplican tanto al manejo de conflictos "en vivo" como al proceso de planificación del proyecto. Las vinculaciones entre los componentes no son lineales. Sin embargo, se puede esperar que surjan algunos patrones generales de actividades, como se analiza a continuación.

Análisis del conflicto

Es más seguro analizar una situación conflictiva antes de que las personas participen en las negociaciones. En primer lugar, el análisis del conflicto ocurre "en la oficina", basándose en la información existente o de fácil acceso y, en segundo lugar, con la participación de los grupos de actores involucrados relevantes, ya sea en forma individual o grupal. Entre los tipos de análisis para ambas actividades se encuentra:

• El examen de los conflictos (su magnitud y conexión).
• La distribución geográfica de los conflictos.
• La clasificación de los conflictos en "urgentes" e "importantes".
• Una vez que se han clasificado los conflictos, la identificación de los grupos de actores clave y sus posibles representantes.
• Los objetivos que motivan a los diferentes grupos de actores y las "necesidades" y "temores" subyacentes.

  Es importante considerar que al realizar un análisis participativo se da inicio al proceso fundamental de crear un buen entendimiento entre los involucrados, lo que sustenta el éxito del manejo de conflictos. Sólo cuando se haya desarrollado la confianza suficiente y una comunicación efectiva entre las partes en conflicto, y entre un facilitador o mediador y dichas partes, será posible comenzar las negociaciones colaborativas.

  Diseño del proceso

  El análisis participativo del conflicto realizado "en la oficina" debe repetirse hasta que sea posible decidir el diseño del proceso (un plan que describe la forma en que se manejará el conflicto). En este punto se toma la decisión de "hacer algo" o simplemente "no hacer nada". Suponiendo que se elige la primera opción, el diseño del proceso debe considerar los siguientes puntos:

• La estrategia general para el manejo de conflictos, que combina varias de las opciones descritas en el Cuadro 2.
• Cómo se puede fortalecer y mantener el buen entendimiento y la comunicación.
• Cómo se formarán las capacidades necesarias para apoyar el proceso del manejo de conflictos. En especial, la forma en que se puede llevar a las mujeres, los pobres y los grupos sin derecho a voto a participar en negociaciones equitativas con los grupos de actores más poderosos.
• Cómo se manejarán las negociaciones. Por ejemplo, negociaciones directas "frente a frente", negociaciones facilitadas por terceros y si el facilitador será parcial o imparcial.
• La logística de las futuras negociaciones: los recursos humanos, la programación de los talleres, los participantes, etc.

Formación de capacidades, negociación y monitoreo

La formación de capacidades, la negociación y el monitoreo de una EMC se efectúan, generalmente, una vez que se ha completado el análisis del conflicto y se ha decidido el diseño del proceso (aunque algunos elementos de la formación de capacidades y de la negociación pueden aparecer durante el análisis participativo del conflicto). A diferencia de otras herramientas para la planificación de proyectos basadas en los actores involucrados (como las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) o el análisis de los actores involucrados), la fase de análisis de la EMC no está dedicada a informar sobre el diseño del proyecto, sino a preparar el terreno para las negociaciones de los actores. En el manejo de conflictos, las "negociaciones" entregan mayor información acerca del diseño del proyecto que el "análisis". Esta diferencia tiene una gran importancia. En una EIA o en un análisis de los actores involucrados, la búsqueda de soluciones normalmente se limita a los objetivos iniciales del proyecto, establecidos por los diferentes grupos de actores. El manejo de conflictos vuelve a definir claramente estos objetivos según la sinergia y creatividad que desencadena el proceso de negociación.

Figura 1. Componentes clave de una EMC

 

La Figura 1 sugiere que el 70% del tiempo y del esfuerzo debe invertirse en forma acumulada en el análisis del conflicto, el diseño del proceso y la formación de capacidades, en relación con el 30% destinado a los procesos de negociación y monitoreo. Estas cifras son sólo de referencia. Lo esencial es que, si bien la solución no radica en el análisis sino en las negociaciones, aquellos que están involucrados en un proceso de manejo de conflictos no deben precipitarse a realizar estas negociaciones sin una preparación previa.

Los conflictos constituyen una fuerza dinámica. Su seriedad puede aumentar o disminuir en respuesta a factores externos que no estaban presentes al momento de realizar la evaluación de las necesidades. Estas fuerzas impredecibles pueden influir no sólo en la eficiencia de las intervenciones del manejo de conflictos, sino también en las expectativas de la estrategia de "no hacer nada". Además, los compromisos asumidos en un acuerdo negociado no siempre se implementarán en su totalidad. Por lo tanto, es necesario monitorear la estrategia general del manejo de conflictos para contar con información sobre cada una de estas eventualidades.

Negociaciones basadas en el consenso

Un enfoque para el manejo de conflictos son las negociaciones basadas en el consenso. Éstas constituyen una respuesta a las desigualdades y a la falta de sostenibilidad de los enfoques más confrontacionales. Los tipos de negociación basada en el consenso incluyen la solución del conflicto, el manejo alternativo de conflictos, la solución alternativa de disputas (SAD), la negociación por principios y la transformación del conflicto (vea Fisher, 1992).

El objetivo de todas estas negociaciones es generar acuerdos y resultados que puedan ser aceptados por las partes en conflicto con un nivel mínimo de compromiso o compensaciones. Se trata de llegar a una solución en que todos ganen, donde cada participante describa el resultado como uno que "nos deja felices a ambos". Esto se opone a los enfoques de confrontación en el manejo de conflictos, como los que tienen lugar comúnmente en los sistemas judiciales, donde una de las partes tiende a "ganar" y la otra a "perder" o las negociaciones cuyos resultados implican un compromiso.

Los conflictos sobre recursos naturales comunitarios generalmente involucran a varios grupos de actores. La solución de tales conflictos también depende de que las partes reconozcan que mantener la base de recursos podrá satisfacer mejor sus intereses mutuos. Estos dos factores sugieren que un proceso de negociación basada en el consenso puede ser un enfoque efectivo para el manejo de conflictos en los proyectos de CMRNC. Además, esto apunta al papel particular que desempeñan los proyectos de CMRNC como posibles catalizadores para la paz y la reconciliación.

A primera vista, la probabilidad de lograr un resultado en que todos ganen en un conflicto sobre recursos naturales puede parecer remota. Las partes en conflicto a menudo tienen posiciones muy arraigadas, pueden ser hostiles entre sí y considerar que las demandas de la otra parte son inaceptables y a menudo completamente opuestas a las suyas. Sin embargo, estas posiciones implican un alto grado de percepción. Además, a medida que el conflicto crece, la capacidad de las personas para realizar un juicio racional disminuye y sus demandas aumentan. El objetivo de una negociación basada en el consenso es transformar estas percepciones y demandas crecientes, alejando a las partes de:

• La negociación basada en posiciones inmediatas, llevándolas hacia las "necesidades subyacentes" que motivan las demandas de las personas.· La negociación basada en posiciones inmediatas, llevándolas hacia las "necesidades subyacentes" que motivan las demandas de las personas.
• Pensar que existe una solución única (es decir, satisfacer la demanda inmediata), ofreciéndoles una gama de opciones más amplia y creativa para satisfacer las necesidades subyacentes.
• Las demandas personales y a menudo exageradas, ayudándolas a describir en forma clara y precisa las "necesidades subyacentes" y la gama de "opciones" propuestas.

Para promover las negociaciones basadas en el consenso se puede brindar dos tipos de ayuda:

• La entrega directa de servicios de facilitación o mediación.
• Capacitación para desarrollar las habilidades de negociación, facilitación y mediación.

  Ambos enfoques tienen como fundamento el objetivo de "ayudar a las personas a producir un cambio de su propia elección" (Resolve, 1994). Sin embargo, no es la mediación, sino la capacitación la que tiene más probabilidades de crear la capacidad para manejar autónomamente los conflictos en el futuro. La capacitación se puede dirigir a una, varias o todas las partes en conflicto y se puede utilizar tanto para fortalecer los enfoques tradicionales, institucionales o legales que existen para una negociación basada en el consenso como para ayudar a establecer nuevos mecanismos independientes.

  La necesidad de un mecanismo independiente de negociación basada en el consenso probablemente surja con mayor frecuencia en situaciones conflictivas a nivel micro-macro. A menudo, los conflictos entre grupos comunitarios y organismos gubernamentales o intereses comerciales más poderosos carecen de mecanismos formales para la participación pública o el manejo de conflictos. Crear capacidades de negociación entre las partes en conflicto o desarrollar la capacidad de las ONG y organismos gubernamentales para actuar como facilitadores o mediadores, puede proporcionar nuevos espacios para la negociación basada en el consenso. En ciertos casos, los mecanismos independientes también pueden ser importantes en conflictos a nivel micro-micro. Es más probable que esto se dé cuando los enfoques tradicionales o institucionales que existen para manejar conflictos han comenzado a colapsar (como en algunos pueblos de diversas castas en el sur de la India) o cuando las partes involucradas provienen de distintos grupos étnicos (como en Fiji, entre las poblaciones indígenas de la India y de Fiji). El Cuadro 3 resume algunas de las opciones disponibles para que los organismos externos ayuden a promover las negociaciones basadas en el consenso. Éstas se dividen en dos tipos: opciones para fortalecer los enfoques existentes y opciones para el desarrollo de nuevos mecanismos independientes.

 

Cuadro 3. Opciones de ayuda en el manejo de conflictos comunitarios a través de negociaciones basadas en el consenso

Opciones para fortalecer los enfoques existentes para el manejo de conflictos a través de negociaciones basadas en el consenso Entregar servicios de facilitación/mediación/comunicación para respaldar los enfoques tradicionales, institucionales o legales existentes. Capacitar a los grupos comunitarios que utilizan enfoques tradicionales para mejorar la comunicación personal y las habilidades de negociación. Capacitar a los líderes comunitarios que utilizan enfoques tradicionales para facilitar/mediar conflictos en forma más efectiva, tanto a nivel micro-micro como micro-macro. Capacitar a los organismos externos que utilizan formas institucionales de manejo de conflictos para facilitar/mediar conflictos en forma más efectiva, tanto a nivel micro-micro como micro-macro. Capacitar a los representantes legales para lograr disposiciones que sean aceptadas por todos, evitando así las acciones legales (por ejemplo, capacitación para mediadores de tierra locales). Capacitar a los representantes legales para interpretar las decisiones de la corte en juicios que sean aceptados por todos (por ejemplo, capacitación para magistrados locales).

Opciones para desarrollar mecanismos independientes de negociación basada en el consenso Entregar servicios de facilitación/mediación independientemente de los enfoques tradicionales, institucionales o legales existentes. Contratar personal externo para las diversas actividades de análisis del conflicto y diseño del proceso, con el fin de mantener la imparcialidad de los facilitadores/mediadores. Capacitar a los grupos comunitarios involucrados en el conflicto (o a sus representantes) para realizar negociaciones directas "frente a frente" (que incluye el desarrollo de las habilidades de comunicación personal y negociación). Capacitar a los líderes comunitarios imparciales para facilitar/mediar conflictos, tanto a nivel micro-micro como micro-macro. Capacitar o emplear organismos externos para entregar los servicios de facilitación/mediación en el manejo de conflictos, tanto a nivel micro-micro como micro-macro. Combinar diversos aspectos de los enfoques tradicionales y/o institucionales existentes para desarrollar un nuevo mecanismo "integrado" para el manejo de conflictos. Facilitar el desarrollo de visiones y objetivos comunes.

 

Conclusiones

Existe la posibilidad de realizar EMC en distintos tipos de sistemas de propiedad/manejo de CMRNC y de aplicarla como una herramienta para el manejo de la crisis en conflictos "en vivo" durante la implementación y proceso de planificación del proyecto. La multiplicidad de actores involucrados y la similitud de los intereses subyacentes que caracterizan al CMRNC sugieren que los conflictos se deben manejar a través de la negociación basada en el consenso. Además, esto indica que los proyectos de CMRNC pueden ser catalizadores para la paz y la reconciliación, debido a que las partes en conflicto necesitan cooperar entre sí.

Es importante que las estrategias de manejo de conflictos que promueven las negociaciones basadas en el consenso no se conviertan en una panacea. Estas intervenciones deben esperar el resultado de una EMC, una evaluación que mida la eficiencia de la negociación basada en el consenso en comparación con el "paquete" completo de opciones para el manejo de conflictos, inclusive los diversos escenarios de "no hacer nada". La negociación basada en el consenso representa un modelo que muestra la forma en que se pueden manejar los conflictos si existe una voluntad colectiva.

Este artículo ha descrito el proceso de una EMC diseñada específicamente para proyectos de CMRNC. No hay motivo que impida la aplicación de un proceso similar a todos los tipos de proyectos de desarrollo y también a la preparación de estrategias a escala nacional.

 

REFERENCIAS

Conroy, C., Rai, A., Singh, N. y Chan, M. (1998), "Conflicts Affecting Participatory Forest Management: Some Experiences from Orissa" (borrador revisado, no publicado). Chatham: Natural Resources Institute.

Craig, G., Hall, H. y Mayo, M. (1998), "Editorial introduction: managing conflict through community development". Community Development Journal Nº33(2): 77-80.

Fisher, R. (1992), "Beyond Machiavelli: Tools for Coping with Conflict". Boston: Harvard University Press.

Grimble, R. y Wellard, K. (1997), "Stakeholder methodologies in natural resource management: a review of principles, contexts, experience and opportunities". Agricultural Systems Nº55(2): 173-193.

ODI (1998), "The state of the international humanitarian system" Briefing Paper. London: ODI.

Resolve (1994), "The Role of Alternative Conflict Management in Community Forestry". Washington DC: Resolve/FAO.

Tiffen, M., Mortimore, M. y Gichuki, F. (1994), "More People, Less Erosion: Environmental Recovery in Kenya". London: Wiley.

Waldrop, M. (1994), "Complexity: The Emerging Science at the Edge of Order and chaos". Harmondsworth: Penguin Books.

Michael Warner es investigador del Overseas Development Institute, Londres. Philip Jones es profesor del Centre for Rural Development Training de la Universidad de Wolverhampton, Inglaterra. Este documento fue financiado por el Conflict and Humanitarian Assistance Department del DFID.

 

 

Natural Resource Perspectives [Perspectivas sobre Recursos Naturales] presenta información accesible acerca de temas importantes del desarrollo. Se alienta a los lectores a citar estos artículos para sus propósitos individuales o duplicarlos para sus colegas. No obstante, en su calidad de titular de los derechos de propiedad intelectual, ODI solicita mencionar la fuente. El editor agradecerá comentarios de los lectores sobre esta serie. Editor de la serie: John Farrington Editor administrativo: Helen Suich Traducción: RIMISP ISSN: 1356-9228 © Overseas Development Institute, 1998 Esta serie es publicada gracias al apoyo financiero del DFID, Department for International Development (antes Overseas Development Administration). Las opiniones expresadas en este artículo no reflejan necesariamente los puntos de vista del ODI ni del DFID. Overseas Development Institute Portland House Stag Place London SW1E 5DP, UK Tel: +44 (0)171 393 1600 Fax: +44 (0)171 393 1699 Correo electrónico: nrp@odi.org.uk Se puede acceder a la versión en inglés de los boletines de esta serie en la página Web de ODI, http://www.oneworld.org/odi/