Publicaciones: ¿Que fortalece a una organización local? Experiencias de India y Nepal.

La tendencia hacia la descentralización en el manejo y control de los recursos promete un uso de éstos que sea más sustentable, equitativo y eficiente. El debate se centra en qué tipo de acuerdo institucional en un contexto determinado es el más apropiado y conllevará al cumplimiento del ideal ya mencionado. Algunos aspectos de estos acuerdos incluyen estructuras de derechos sobre los bienes al igual que estructuras organizacionales. Basándose en dos décadas de experiencias en India y Nepal en desarrollo de organizaciones locales de administración forestal, este documento analiza los factores que contribuyen a la efectividad de las organizaciones locales como administradoras de los recursos. Este estudio expone, a grandes rasgos, algunas carencias en nuestros conocimientos y termina con una discusión de las implicancias para las políticas y la práctica.

CONCLUSIONES DE POLÍTICAS

Habilitar estructuras normativas es esencial para legitimizar el apoyo innovador por parte de los funcionarios forestales encargados del manejo de recursos en los poblados y para permitir a los lugareños ejercer derechos tradicionales sobre los recursos que han protegido.
Se necesitan enfoques de múltiples agencias (poblados, ONGs, gobierno, política) a fin de proveer un apoyo efectivo a las organizaciones locales y facilitar el cambio en el gobierno; no obstante, a menudo, estos enfoques se ven obstaculizados por un limitado nivel de compromiso con respecto a los cambios.
La dicotomía usual entre el manejo de recursos públicos y privados es bastante rudimentaria:más realista es el concepto de un contínuo de diferentes relaciones de organizaciones y de derechos sobre los bienes de acuerdo con la naturaleza de los recursos que se manejan.
Existen importantes ventajas comparativas entre la protección ambiental y la pobreza: los derechos de los pobres se ven particularmente amenazados dado que el acceso es limitado en la fase de recuperación y, posteriormente, a medida que aumenta el valor de los recursos.
Para lograr un manejo local exitoso, un recurso protegido tiene que redituar tanto beneficios de corto y largo plazo, como también exhibir límites físicos y sociales convenidos.
La voz local en la modificación de las reglas es una característica importante de las organizaciones de manejo de recursos bien consolidadas.
Es muy probable que no se tenga éxito en proyectos que cuentan con apoyo externo y que se centran en desembolsos a expensas de encuestas globales sobre derechos y responsabilidades tradicionales.

Bosques estatales, comunitarios o privados: ¿Cómo se deberían administrar los bosques?

En las dos últimas décadas en el Sur de Asia, ha habido cambios considerables en los acuerdos institucionales sobre administración forestal. Gran parte de los debates se refieren al grado en el cual el Estado debe traspasar el control de los bosques a otros agentes involucrados. Algunos argumentan que la total privatización a individuos sensatos conduciría a un uso más sostenible y eficiente. En el otro extremo, se argumenta que sólo el Estado puede proteger los recursos forestales de acuerdo con los intereses de agentes múltiples, que a veces compiten entre ellos, y de las generaciones futuras. Junto a este continuo existe una serie de acuerdos institucionales que incluyen lapropiedad social, asociaciones entre el Estado y los lugareños y administración total por parte de las organizaciones locales que utilizan los recursos. La literatura de la propiedad común apunta al potencial de grupos sostenibles de administración forestal, en los cuales existen incentivos individuales suficientes, acuerdos seguros de tenencia de tierras a largo plazo y restricciones impuestas por el grupo. Este documento examina las condiciones para una efectividad sostenida de acuerdos institucionales grupales en relación con los recursos forestales locales.

En el sector forestal, nuevos enfoques como la Administración Conjunta de Bosques (Joint Forest Management – JFM), que involucran tanto a lugareños como a entidades estatales en India enfrentan la opinión prevalente de que los usuarios de los bosques son los destructores del medio ambiente mientras que el gobierno es el guardián. La silvicultura comunitaria en Nepal va más allá de eso, afirmando que el rol del Estado es regular y conservar los derechos de propiedad; no obstante, también debe traspasar el control total de la administración a los usuarios de los recursos. Estos nuevos enfoques sostienen la premisa de la incapacidad del Estado para asegurar la integridad de los recursos forestales en el futuro sin la cooperación de los usuarios de los bosques.

Así, la usual dicotomía entre la administración pública y privada es sólo una herramienta rudimentaria para realizar un análisis de las opciones institucionales. Por el contrario, el concepto de un continuo de opciones evita los escenarios simples de derechos de propiedad, buscando opciones más adecuadas a las condiciones y contextos particulares de los recursos.

Tanto en India como en Nepal, la tierra en la cual crecen los bosques está claramente concedida al gobierno. Hasta dónde los Departamentos Forestales deben retener la autoridad sobre las decisiones administrativas de un área forestal y sobre derechos usufructuarios es, por ende, una importante influencia sobre el diseño de asociaciones institucionales; no obstante, hasta ahora se ha debatido muy poco si el gobierno debe o no debe conservar el control de la tierra. Sin embargo, ha habido bastantes conversaciones en torno a la pregunta de cuál es la estructura institucional más adecuada para el manejo colectivo de recursos de las tierras con bosques a nivel local.

Excepto por pequeñas extensiones de bosques cercanas a la casa de un lugareño, es casi imposible proteger el bosque contra la depredación de extraños. En tales circunstancias, los costos de la protección individual sobrepasaría con creces los beneficios. Por lo tanto, es más lógico para un grupo de usuarios de los bosques reunirse para manejar los recursos en común y, así, extender los costos de protección a un grupo más grande de personas.

La utilidad de un enfoque de esta naturaleza depende de la extensión de los beneficios obtenibles: si el recurso es de valor suficiente o tiene una extensión suficiente, existen razones para que los individuos los manejen o administren en común. Esto se puede apreciar en Haryana en India, donde los lugareños están preparados para administrar en forma colectiva arriendos de hierba bhabbar (Eulialopsis binata) en una zona boscosa dado que tienen un alto valor comercial. No obstante, tales acuerdos dependen de la seguridad de la tenencia de la tierra sobre los recursos que se pueden sustentar, tanto en relación con el poder del Estado como con agentes locales de derechos que ejercen gran poder. De esta manera, la administración común con sus consiguientes reglas y castigos por infracciones, requiere de un grado de responsabilidad individual para cada uno de los vecinos y, no permite al individuo ignorar el efecto de sus acciones en los demás. Al contrario de los conocimientos adquiridos, es probable que a medida que la población aumente, los regímenes de propiedad común sean cada vez más solicitados en áreas en las cuales "prevalecen los valores culturales que apoyan la cooperación como un mecanismo de solución de problemas" (McKean, 1995).

Cuadro 1. El continuo de acuerdos institucionales y de administración forestal

1.Bosques administrados por el gobierno	Los Departamentos Forestales conservan la autoridad y responsabilidad del control y manejo. Las prioridades son la protección de todos los productos que tengan un valor en efectivo; licencia para recolectar productos forestales. Los lugareños son considerados un peligro para los recursos forestales Degeneración hacia el acceso abierto, dado el incumplimiento inconsistente de las leyes
2. Bosques administrados por nativos	Son propiedad del gobierno, pero son administrados por los lugareños gracias a su propia iniciativa Los Departamentos Forestales y los lugareños se consideran a sí mismos como los "dueños" Tales sistemas, usualmente asociados con extensiones de bosques naturales poseen límites bien definidos, derechos de uso y un sólido liderazgo, no obstante, no existe la obligación de que sean elegidos. Sistemas altamente conservadores, orientados hacia la protección, se basan en consensos, sanciones y vigilantes.
3. Administración de bosques impuesta o patrocinada externamente	Son legalmente propiedad del gobierno. El ímpetu de la administración común se origina fuera de la comunidad. Desarrollo y administración de la mayoría de los sistemas ignorados de administración de los nativos. Se proveen todos los insumos físicos y financieros, y la autoridad y el control permanece en la agencia externa, aún cuando se entrega algún grado de control a líderes locales elegidos. Administración de los bosques por parte de la agencia externa mediante la designación de vigilantes. Están orientados hacia la creación y protección de recursos en su búsqueda de objetivos técnicos. Las infracciones son, por lo general, castigadas en forma externa y no mediante mecanismos internos. Los Departamentos Forestales toman las decisiones en cuanto a las recolección de productos, pero existe una capacidad limitada para hacerlos cumplir. Los sistemas se caracterizan por la desconfianza entre los lugareños y los funcionarios de los Departamentos forestales. En esta categoría se ubican todos los primeros bosques desarrollados bajo enfoques basados en proyectos comunitarios o sociales, sistemas anteriores como el sistema talukdari en Nepal y, algunas formas actuales de silvicultura comunitaria y prácticas de administración conjunta de bosques.
4. Administración conjunta de bosques	El escenario ideal Asociación activa entre usuarios de los bosques y agencias externas. La administración de los bosques se basa en los conocimientos y experiencias tanto de personas ajenas al entorno como de lugareños. Se centra en los grupos de usuarios en vez de las unidades político-administrativas. Desarrollo de grupos autosustentables capaces de articular necesidad y fuentes de servicios. El escenario real La autoridad y el control aún es ejercido por el Departamento Forestal. Se ignoran intereses diferenciales dentro de los grupos de usuarios. Los funcionarios del Departamento Forestal aún dirigen la mayoría de las funciones administrativas

Los silvicultores e investigadores tanto en India como en Nepal han comenzado a identificar los sistemas de administración nativos existentes en una amplia diversidad de escenarios ecológicos y sociales. Un número de estos escenarios han estado en operación por décadas mientras que otros son respuestas recientes a estructuras institucionales en cambio. Muchos de estos sistemas parecen sólidos en términos de su capacidad de administración y mantenimiento del acceso a bosques productivos.

En el Cuadro 1, las cuatro amplias categorías de Malla (1992) de control y autoridad en los bosques de Nepal han sido amalgamadas por Sarin (1993) con una clasificación similar para el caso de India. La administración va desde amplios sistemas limitados a protecciones y a algún tipo de recolección, hasta manejo intensivo, utilizando una ordenación de técnicas silvícolas. Los regímenes de propiedad de los bosques van desde el acceso abierto a la propiedad común. En cada categoría, hay acuerdos institucionales diferentes que operan con distintos grados de éxito. No se trata de cuatro formas discretas de ordenación o administración forestal; más bien, todas ellas coexisten con algunas formas que se convierten en nuevos acuerdos y otras que experimentan retrocesos a mecanismos anteriores de control.

La pregunta que se debe abordar en toda situación de administración colectiva es: ¿cuáles son las condiciones necesarias para incentivar a los lugareños a implementar sus propios acuerdos institucionales que cambien la estructura de la situación en que se encuentran? La respuesta es compleja. Algunas de las características claves requeridas para el desarrollo de organizaciones locales efectivas se presentan en el Cuadro 2.

Las siguientes secciones analizan la experiencia en el desarrollo de sistemas de administración colectiva en India y Nepal que se centran principalmente en formas catalizadas externamente; para evaluar la efectividad de las organizaciones locales se han utilizado los criterios del Cuadro 2.

En Nepal, los usuarios de los bosques en la mayor parte de los Middle Hills son claramente identificables según los criterios de residencia y proximidad al recurso que se administra. Dado que las extensiones de bosques son pequeñas, es también relativamente fácil identificar los límites de los recursos y, en muchos casos, éstos ya han sido negociados informalmente. La práctica previa de asignación de los bosques a cuerpos administrativos locales (panchayats) excluían a muchos de los usuarios tradicionales de los bosques, que residían fuera del límite del panchayat. El resultado de esto era que, en muchos casos, se establecían comités antifuncionales y que a los usuarios se les privara de derechos y franquicias. La legislación más reciente reconoce la primacía del usuario por sobre los límites administrativos.

Tal como el ejemplo de Nepal, en el cual la política y la práctica ha sido ir traspasando la administración a la unidad administrativa más pequeña, la experiencia en India revela que la dependencia en las estructuras formales para que representen a los usuarios de los bosques tampoco es efectiva. En lugar de guiarse por los límites administrativos y legales, es necesario identificar quién tiene el derecho a ser miembro de una organización forestal local. En muchos casos, los residentes de un pueblo han negociado durante mucho tiempo los derechos a bosques en un poblado totalmente diferente (ver Cuadro 3).

Aún surgen problemas en áreas de grandes bosques en las cuales puede existir un complejo de usuarios interesados en la administración del mismo bosque, no obstante registren diferencias tanto en el producto como en la estación del año en que trabajan. En algunos casos, grupos de usuarios han dado solución a este dilema prohibiendo el acceso a los bosques a los usuarios que no residen en el área. En otras ocasiones, se ha utilizado una escala móvil de acceso de beneficios según el estatus de residencia del usuario: ésta va desde un 100% de los beneficios a las familias con residencia permanente hasta un 50% de los beneficios para los residentes temporales. En otros casos, particularmente cuando hay grupos nómades involucrados, no existen muchos ejemplos de una solución exitosa a los conflictos entre los usuarios ya establecidos y los nómades.

Existen razones lógicas para limitar el tamaño de un grupo dentro del cual la toma de decisiones se basa en el consenso. No obstante, no toda la evidencia empírica apoya esta hipótesis. Por ejemplo, un estudio llevado a cabo en Nepal indicó que el nivel de efectividad de grupos de gran tamaño con más de 300 familias no era menor que el alcanzado por grupo pequeños con poco más de 100 familias. La interacción de varios factores es más importante que un criterio único: de esta manera, puede existir un grupo de gran tamaño con un alto grado de sectarismo, pero bien representado y administrado que sea más efectivo que un grupo pequeño mal administrado, no sectario y mal representado. Incluso, un grupo homogéneo étnicamente, puede encontrarse dividido en términos de dependencia individual respecto de los recursos forestales públicos y, por ende, en sus intereses e incentivos en cuanto a la protección de los bosques. En organizaciones que cuentan con asesoría externa, se ha dado más importancia a la efectividad de la administración y a las estructuras de toma de decisiones que a las características étnica o constitutivas. Si en una organización, todos los grupos interesados (clasificados por género, grupo étnico, clase económica, etc.) están totalmente representados, participan en la toma de decisiones y son compensados si su sustento se ve afectado por causa de decisiones respecto la administración de los bosques, se podría asumir, que emergerá una organización local efectiva y que opere en todas sus funciones.

El consenso sobre quién debe constituir el grupo de usuarios es uno de los factores más críticos en el desarrollo de una organización social sólida. Si no existe acuerdo sobre la membresía del grupo, no hay mucha base para desarrollar sistemas de administración. Las organizaciones forestales comunitarias en Nepal se forman sólo después de que se ha llevado a cabo una investigación detallada de los usuarios del área boscosa; la próxima fase de implementación sólo se inicia cuando se ha llegado a un acuerdo sobre quiénes deben ser miembros del grupo. En el caso de los sistemas de administración de nativos, la identificación de los usuarios es mucho más fácil, puesto que ya existe un grupo reconocido de personas aceptadas como usuarios de un área de bosques en particular. El porcentaje de las familias usuarias que participan parece ser otra dimensión importante del funcionamiento del grupo. Un gran porcentaje de no participación puede indicar un alto potencial para el sabotaje, lo que evitaría que el grupo funcionara como es debido.

Cuadro 2. Criterios para evaluar la solidez de las instituciones de protección y administración forestal locales

Grupo de usuarios
Tamaño: A menor número de usuarios, mayores posibilidades de éxito. Los acuerdos grupales son más factibles de colapsar cuando hay más de 30-40 miembros; no obstante, las labores no se pueden realizar efectivamente cuando el tamaño del grupo disminuye más allá de un umbral mínimo.
Límites: a una mayor definición de los límites del grupo, mayores posibilidades de éxito. Los individuos o familias con derechos a retirar unidades de recursos de los recursos comunes están claramente definidos y se ha llegado a acuerdos al respecto.
Poder relativo de subgrupos: hay mayores posibilidades de éxito, entre más poderosos son quienes se benefician de derechos de usufructo conjunto, y entre más débiles son quienes favorecen recintos subgrupales o la propiedad privada.
Acuerdos para la discusión de problemas comunes: a mayor desarrollo y formalización de estos acuerdos, mayores posibilidades de éxito.
Grado de coerción al cual los usuarios están sujetos respecto de las obligaciones mutuas: entre más importante es la reputación social, hay mayores posibilidades de éxito.
Castigos por quebrantamiento de reglas: entre más usuarios ya posean reglas ejecutorias en otra parte, hay mayores posibilidades de éxito.
Consenso sobre quiénes son los usuarios: antes de implementar acciones colectivas, es esencial llegar a un consenso sobre quiénes son los usuarios en términos tanto de derechos legales de uso como de derechos consuetudinarios.
Distribución de los derechos en la toma de decisiones: no es necesario que la distribución de los derechos en la toma de decisiones y los derechos de uso de los co-propietarios de los recursos, sea igualitaria; no obstante, debe ser considerada justa.

Relaciones entre los recursos y los grupos de usuarios
Ubicación: a mayor coincidencia entre la ubicación de los recursos comunes y la residencia de los usuarios, mayores son las posibilidades de éxito.
Demandas de los usuarios: entre mayores son las demandas (hasta cierto límite) y entre más vitales son los recursos en términos de la supervivencia del grupo, hay mayores posibilidades de éxito.
Capacidad de los recursos: a mejores perspectivas de múltiples beneficios a corto plazo, hay mayores posibilidades de éxito.
Conocimiento de los usuarios: a mayor conocimiento por parte de los usuarios respecto del nivel de producción sostenible, mayores posibilidades de éxito.

Inversión en los recursos
La inversión en los recursos conlleva a un mayor incentivo a las iniciativas para proteger estos recursos, no sólo mientras haya seguridad de tener el control de los mismos, sino que en términos de beneficios en el futuro.

Congruencia entre la asignación (uso), reglas para la provisión de medios y condiciones locales
Las reglas para la asignación de los recursos que controlan en términos de tiempo, lugar, tecnología o cantidad de las unidades de recursos están relacionadas con las condiciones locales y con las reglas para la provisión de medios que requieren trabajo, materiales y/o dinero. Es necesario que se alcance cierto nivel de flexibilidad interna a fin de responder a los cambios en los recursos y en las condiciones económicas.

Detección y graduación de las sanciones
Puede que los usuarios que han violado reglas operacionales reciban sanciones en diferentes grados (dependiendo de la seriedad de la ofensa) por parte de los otros usuarios, de funcionarios responsables ante los usuarios, o de ambos. Entre más evidente sea la ofensa, hay mayores posibilidades de éxito.

Acuerdos de elección colectiva
La mayoría de los individuos afectados pro las reglas operativas pueden participar en su modificación.

Supervisión
Los supervisores, quienes vigilan y evalúan activamente tanto los recursos como el comportamiento de los usuarios, son responsables ante los usuarios y también pueden ser usuarios.

Relaciones entre los usuarios y el Estado
La capacidad del Estado para penetrar en las localidades rurales y la tolerancia del Estado respecto de las autoridades locales: entre menos pueda el Estado debilitar a las autoridades locales, o entre menos desee hacerlo, y entre menos pueda el Estado imponer efectivamente derechos de propiedad privada, mayores posibilidades de éxito.

Mecanismos de resolución de problemas
Los usuarios y sus funcionarios tienen acceso rápido a lugares locales de bajo costo para resolver conflictos entre los usuarios mismos, o entre los usuarios y los funcionarios.

Empresas complementarias
La asignación, provisión, supervisión, ejecución de reglas, resolución de conflictos y actividades relativas al ejercicio del poder están organizadas en estratos múltiples de empresas complementarias (posiblemente vinculadas con otras instituciones políticas democráticas).

Fuentes: McKean, 1995; Ostrom, 1990; Wade, 1988.

En los casos en que en el poblado ya existen acuerdos para llegar a consensos, dentro o más allá de la administración de los recursos naturales, es probable que los sistemas de administración forestal sean más efectivos. A pesar de que tal como en casos anteriores, la evidencia que apoya este factor es todavía limitada, un estudio sobre organizaciones locales llevado a cabo en Orissa, llegó a la conclusión de que sin la existencia de comités comunales sólidos, la acción local enfocada a la protección de los bosques no se habría ejecutado con tanta rapidez.

El diagnóstico de los usuarios y los derechos legales ha sido un factor importante dentro de la planificación de la JFM (Administración Conjunta de Bosques) en las limitadas áreas en las cuales se ha intentando implementar. En los casos en que el diagnóstico era inadecuado o simplemente no se llevaba a cabo, al foro se han agregado algunas contrademandas (ver Cuadro 3); y la necesidad de resolver conflictos entre los usuarios y los derechos legales ha llegado a ser una base importante para la renegociación y el establecimiento de nuevos acuerdos.

Como se indicó anteriormente, el despojamiento de la administración de los bosques a sus usuarios a menudo conlleva mayores conflictos, en particular en lo que respecta a la demarcación de los límites, al reconocimiento de los titulares de derechos consuetudinarios como legales, entre usuarios primarios y secundarios, entre grupos marginados y no marginados. En todos los casos, las organizaciones que han sido capaces de mantener la administración, han resuelto tales conflictos en las etapas iniciales de formación del grupo y a medida que éstos se han generado. A menudo, su solución requiere de la asesoría de árbitros externos, un rol que, por lo general, ha sido desempeñado por personal del Departamento Forestal o de algunas ONG.

Los estudios realizados en India y Nepal indican que los usuarios que violan las reglas operativas son susceptibles de recibir sanciones graduadas (dependiendo de la seriedad y el contexto de la ofensa) por parte de otros usuarios, de funcionarios responsables ante los usuarios, o de ambos. La Sociedad de Administración de Recursos de Colinas de Lohgarh - HRMS Lohgarh - ha diseñado reglas estrictas para asegurar que el bhabar no sea cortado junto con el forraje por los pobladores. A la primera ofensa, se multa a la familia. Después de la tercera ofensa, se le quita el derecho a recolectar el forraje. En forma similar, el contratante del bhabar a quien la Sociedad HRMS otorga el sub-arriendo de los derechos de recolección del bhabar, paga fuertes multas si sus trabajadores son sorprendidos recolectando forraje junto con el bhabar.

Al igual que existe graduación en las sanciones, también hay evidencia de graduación en los beneficios. La largamente practicada tradición de las obligaciones mutuas sigue teniendo algún impacto en los acuerdos de administración conjunta. En casi todas las organizaciones de administración de recursos en Haryana que han reclamado arriendo de derechos por forraje, se han otorgado derechos de recolección a tasas privilegiadas a castas que han sido objeto de disposiciones legislativas especiales o a grupos sin tierra.

La relación entre la escasez de los recursos y la acción colectiva parece ser, a primera vista, relativamente directa. Por ejemplo, en algunas áreas de Nepal, existen sistemas de administración forestal bien establecidos en áreas en que antes había escasez de recursos. De la misma forma, no obstante, hay ejemplos de acción colectiva en áreas de gran disponibilidad de recursos. Por lo tanto, no solamente la escasez guía la iniciativa local, también se requiere de liderazgo, consenso respecto de las acciones que se han de ejecutar, habilidad para aplicar restricciones y confirmación por parte del gobierno en cuanto a que las unidades de la organización local están facultadas para llevar a cabo tales acciones. Así, a pesar de que igualar la escasez de recursos con la acción local es una herramienta de planificación a gran escala bastante útil, es necesario considerar muchos otros factores.

También existen condiciones en las que la tierra está muy degradada y, por lo tanto, la inversión (tanto financiera como humana) para adecuarla a la producción es demasiado grande como para ser asumida por los lugareños. En tales casos, es poco probable que pueda llevarse a cabo acciones colectivas, dado que los beneficios futuros son inciertos y los costos inmediatos son demasiado altos. En áreas altamente degradadas, es probable que el gobierno asuma el rol principal en su regeneración, tanto en términos de apoyo financiero como humano.

Además de la extensión del recurso público, otro factor importante es el grado de acceso individual a tierras con recursos forestales privados. Numerosas investigaciones han concluido que a medida que el recurso público disminuye, el individuo comienza a invertir en plantar y proteger árboles en tierras privadas.
No obstante, la plantación de árboles es una opción viable sólo para aquellas familias que poseen suficientes tierras. Las familias más pobres seguirán dependiendo de recursos que se están degradando y, en la ausencia de sistemas locales de administración, se verán forzadas a viajar mayores distancias hacia bosques más productivos. De la misma forma, en los primeros años de la administración local cuando las actividades tienden a estar más orientadas a la protección, las familias más pobres se ven obligadas a viajar a lugares en que no se apliquen medidas de protección a los bosques. A medida que los bosques locales comienzan a crecer y a proporcionar un flujo de productos, en teoría, aquellas familias con recursos privados inadecuados estarán en condiciones de utilizar los bosques locales. Por otra parte, es poco probable que las familias con recursos privados suficientes se tomen la molestia de participar en la administración derecursos públicos, con lo que se los reduce el número de familias que se benefician de un recurso limitado. Sin embargo, son muy pocos los casos en que los lugareños con recursos privados suficientes han renunciado a sus derechos respecto del bosque común del grupo de usuarios, en particular cuando la participación potencial en la recolección de productos comienza a tentarlos.

La tendencia general es que las actividades de la Administración Conjunta de los Bosques (JFM) sean más exitosas en poblados que no se encuentran ni demasiado cerca de los bosques si lo estuvieran, el sustento de los lugareños se vería amenazado por sistemas de acceso restringido –ni demasiado lejos de ellos, y que exhiben un bajo nivel de dependencia respecto de los bosques y, por ende, poco interés en invertir mano de obra en su protección.

El poder relativo de subgrupos tiene una importante influencia en las decisiones administrativas sobre los bosques y, finalmente, en la efectividad de las organizaciones que los administran. Existen casos en que grupos marginados cuyo sustento depende de los bosques participan muy poco en la toma de decisiones y a los cuales se les ha negado el acceso a los recursos bajo nuevas reglas de protección bastante rigurosas (ver Cuadro 4).

Cuadro 3. Derechos consuetudinarios de uso versus derechos legales de uso: Haryana

La Sociedad de Administración de Recursos de Colinas de Lohgarh (HRMS), como otras HRMS en el área, han adoptado la práctica de cobrar mayores cuotas por recolección de forraje a quienes no son miembros, aún cuando estas cuotas siguen siendo menores que las tasas cobradas por contratantes privados. Los residentes de Manakpur Thakurdas, el mayor grupo de usuarios no miembros que utilizaban los bosques para recolección, objetó este acuerdo cuando se discutió el tema de los derechos a los bosques; argumentaron que poseían derechos de uso tradicionales sobre una parte del bosque y que estaban en condiciones de probarlo mediante la existencia de piedras de demarcación.

Durante una de las reuniones, llevada a cabo entre los dos poblados, la Sociedad de Lohgarh ofreció cobrar a los residentes de Manakpur Thakurdas los mismos precios que cobraban a sus propios residentes. Esto no fue considerado suficiente dado que los residentes de Manakpur Thakurdas también estaban interesados en compartir los beneficios de los bhabar. Estaban dispuestos a formar una Sociedad HRMS en conjunto que incluyera a ambos poblados. Finalmente, el bosque fue dividido entre los dos poblados. Luego de la demarcación del bosque, el acuerdo inicial fue compartir por igual los precios de arriendo. El tema fue resuelto a la larga en discusiones entre los residentes de ambos poblados que poseían cerca de un tercio del área boscosa en la cual la Sociedad de Lohgarh gozaba de derechos de arriendo por recolección asignados a los residentes de Manakpur Thakurdas y los restantes dos tercios provenientes de la Sociedad de Lohgarh. Los precios de arriendo han sido ajustados según lo anterior. Este acuerdo ha funcionado en beneficio de ambos poblados y los lugareños han informado que el estado de los árboles y el tapiz vegetal han mejorado desde la demarcación.

Algunas de las iniciativas de administración local más exitosas han tenido lugar donde existen beneficios obtenibles inmediatamente por los grupos locales (por ejemplo, el caso de los bhabar en Haryana). Por el contrario, cuando los lugareños deben esperar varios años antes de que haya rendimientos, el interés ha, a menudo, declinado y, en consecuencia, el recurso se ha degradado debido al cese de las actividades de protección. Se ha logrado mayor éxito en los casos en que los productos están listos para el mercado y, por lo tanto, hay un valor agregado perceptible al trabajo que involucra proteger el recurso.

Con las cambiantes condiciones económicas, ha aumentado la demanda por productos forestales y no forestales (como las hojas de sal (Shorea robusta) y hierbas medicinales), lo que ha ayudado a concentrarse más allá de la subsistencia y de producto únicos, como la madera. No obstante, tal como se advirtió en la silvicultura agrícola, es difícil predecir las condiciones del mercado y, los productos que tienen un alto valor hoy en día, pueden tener un valor muy bajo mañana, lo que podría poner en peligro la viabilidad de las organizaciones que administran los recursos. Por ende, no es suficiente entregar la administración de los recursos, sin ningún tipo de apoyo adicional, a grupos forestales comunitarios a fin de mantener un equilibrio entre los sistemas de recolección y los de mercados; a este respecto, tanto los gobiernos como los donantes deben jugar un papel importante.

Muchos de los sistemas locales de administración más efectivos se basan en acuerdos de protección formalizados, como sucede en Nepal donde cada familia usuaria de los bosques paga en grano a un guardia forestal designado o, como se observa en los sistemas de vigilancia rotacional, habilitados tanto en India como en Nepal. Cuando los grupos han invertido bastante trabajo en sistemas silvícolas activos, lo hacen confiando en el interés a largo plazo de los recursos y en el flujo anticipado de beneficios. Cuando, como sucede en muchos casos, no existe esta confianza, es sumamente necesario proporcionar una seguridad para el ejercicio de derechos sobre los productos, junto con la autoridad para ejercer el control sobre quienes no poseen estos derechos. No obstante, se debe cuestionar la solidez de los grupos que se orientan solamente a la protección de los recursos, puesto que esta inclinación a menudo encubre inestabilidad institucional o conflictos no resueltos. En tales casos, una protección estricta puede indicar que los miembros no confían en que su inversión en mano de obra les proporcione una utilidad asegurada.

En sistemas nativos, las reglas relativas al uso de los productos forestales se basan, por lo general, en limitar el acceso a períodos específicos de tiempo y, pueden utilizar la protección física como la ejercida por vigilantes, comités formales, o reglas escritas a las que todos los miembros acuerdan someterse. Las reglas varían de grupo en grupo y dependen del tipo de producto, demanda y de la capacidad del grupo para imponer sanciones. En algunos casos, las sanciones son impuestas al grupo mediante el ejercicio de la autoridad religiosa. Esta diversidad deja poca flexibilidad para adaptaciones a condiciones del emplazamiento específico, en contraste con las organizaciones que cuentan con apoyo externo bajo el programa JFM en India, en donde las obligaciones y las reglas están fijadas en las resoluciones gubernamentales. No obstante, los grupos nativos en Orissa han alcanzado un nivel de diversidad de acuerdo con el medio ambiente local específico. De esta manera, en casos en los que existe poca amenaza al bosque, las reglas de uso son relativamente no prescriptivas. En situaciones de presión, existen sanciones y regulaciones de uso extremadamente elaboradas. Esto acentúa la necesidad de conservar el máximo de flexibilidad posible dentro de las pautas y regulaciones del gobierno a fin de acomodar tal diversidad.

Sin embargo, todas estas reglas sólo pueden funcionar mientras los usuarios de los bosques crean en la existencia de sanciones aplicables. Este es particularmente el problema cuando los grupos no tienen base legal y, por lo tanto, no pueden ni amenazar con efectividad a los miembros de la comunidad que transgreden las reglas del grupo ni evitar que extraños utilicen el recurso. Como se puso en evidencia en el caso de Haryana, la presión de extraños también aumentará a medida que se incrementa el valor de los recursos protegidos.

La participación de los usuarios en la formulación y modificación de reglas ha sido una de las fortalezas importantes en el programa de Haryana desde su fase inicial. La modificación de reglas como resultado de la experiencia y demandas de los usuarios se ha hecho particularmente evidente en los arriendos de forraje para los cuales el Departamento Forestal ha intentado modificar las reglas a fin de adaptarlas a la conveniencia de los grupos de usuarios.

Un área crucial en la cual la modificación no ha sido efectiva es en el diseño de un sistema adecuado para el pago del dinero de arriendo. El Departamento ha insistido en cobrar un porcentaje por adelantado del monto total de arriendo. Las Sociedades HRMS consideran que esto es difícil de cumplir, especialmente en las primeras etapas en las cuales los usuarios no han podido acumular el capital suficiente; a raíz de esto, muchas comunidades han debido quedar fuera del programa. La recolección de una cuota igual de todos los miembros es también muy difícil y, por lo general, el resultado es que el pago adelantado sea efectuado por algunos de los miembros más poderosos y adinerados, quienes, en ocasiones, reclaman mayores beneficios de los arriendos. El Departamento ha modificado sus prácticas como consecuencia de estos problemas. No obstante, se hace difícil oponerse a los esfuerzos de los miembros más poderosos por "comprar el derecho a decidir".

En Nepal, se han observado experiencias similares en las cuales algunos de los grupos de usuarios más exitosos y sólidos son aquellos en donde las plantas operativas para la administración forestal han sido modificadas a la luz de las experiencias. Sin embargo, la conversión de esto ha tenido lugar en muchos grupos de usuarios y de JFM, donde los miembros no están conscientes de sus derechos y responsabilidades y no tienen interés en el desarrollo de un plan operativo. En tales casos, el grupo tiende a no funcionar y los bosques no son protegidos ni administrados.

La relación entre los usuarios y el Estado, y la importancia de las empresas complementarias

El poder conservado por el Estado para disolver grupos de usuarios es común tanto para las estructuras de administración conjunta de bosques como para la silvicultura comunitaria. Muchos han sugerido que a pesar de que para el Estado es importante mantener la capacidad de rescindir acuerdos en caso de violación, para los grupos locales es igualmente importante tener algún grado de autonomía legal respecto de los Departamentos Forestales. En algunos Estados, las organizaciones están registradas por separado, lo que hace más difícil su disolución por parte de los Departamentos Forestales.

Las relaciones entre los usuarios y el Estado varían de lugar en lugar, a pesar de que existen algunos temas de primer orden: por ejemplo, la presencia de funcionarios estatales dentro de las organizaciones forestales bajo los sistemas JFM en India es considerada por algunos como un medio utilizado por el Departamento Forestal para controlar la toma de decisiones. Existen ejemplos extremos en donde las reuniones del comité forestal del poblado se programan de tal manera de que se pueda asegurar la asistencia de los funcionarios forestales, en lugar de ser programadas de acuerdo con los compromisos de los lugareños.

Sin embargo, existe al menos un caso en el cual un comité ha sido preparado para multar a los funcionarios forestales cuando transgreden sus reglas. En otro caso, el éxito de un comité de protección forestal de un poblado ha logrado que el Departamento Forestal se retire del área. No obstante, el Departamento Forestal conserva una presencia formal en la mayoría de los comités de protección forestal del JFM en India, lo que inhibe el grado y la variación del rol que los usuarios de los bosques pueden jugar.

En muchos casos, la composición del comité forestal del poblado es solamente una formalización de relaciones pre-existentes y mutuamente compensatorias entre ciertas secciones de la sociedad del poblado y los funcionarios del Departamento Forestal. A pesar de que tales organizaciones no necesariamente cumplen los criterios promovidos por los donantes, como la equidad, participación y facultación de las mujeres, sí conservan un alto grado de estabilidad puesto que no desafían el status quo. Pueden, por lo tanto, satisfacer los requisitos básicos de supervivencia en el futuro y no sólo desempeñar el rol de un mal "ente secundario" en el caso en que se reconozcan y cumplan las obligaciones de los pobres (ver Cuadro 4).

Con el fin de desarrollar la cohesión y el poder de negociación de las organizaciones locales encargadas de la administración, en Nepal y, en menor grado en India, se han hecho serios intentos para reunir a estos grupos y hacer que formen redes informales.

Los esfuerzos recientes en Nepal buscan fortalecer la interfaz formal entre los grupos de usuarios y las estructuras de planificación del Departamento Forestal. Talleres sobre la implementación de redes y la planificación por niveles en los cuales se reúnen grupos de usuarios para compartir experiencias y planificar sus acciones, proporcionan la información que forma la base para el plan del distrito forestal de la comuna. Estos foros de planificación, llevados a cabo primero como experiencias por proyectos de donantes, ahora han sido adoptados por el gobierno y se han institucionalizado como "planificación de puestos por niveles". Además, los grupos de usuarios en todo Nepal han organizado federaciones desde los niveles locales al nivel de distrito, hasta abarcar niveles nacionales y han formado una organización registrada llamada Federación de Usuarios de Bosques Comunitarios de Nepal (Federation of Community Forest Users of Nepal – FECOFUN).

Incluso en otros ejemplos, con el fortalecimiento de la madurez institucional, algunos grupos de usuarios han comenzado a funcionar como organizaciones de desarrollo local. En otros casos, los grupos se han registrado como ONG a fin de ganar acceso a los fondos de desarrollo. En Haryana, algunas sociedades HRMS ahora han ganado ingresos considerables gracias a los arriendos de tierra para forraje, y existe la tendencia a usar estos ingresos ya sea como fondos de contrapartida para esquemas a los cuales el panchayat tiene acceso, o para proporcionar financiamiento al panchayat para esquemas en los que no hay recursos suficientes. La Sociedad HRMS de Logharh también estaba analizando la posibilidad de trabajar con agencias de riego del Estado a fin de tener acceso a fondos para un pozo entubado público, usando sus propios ingresos como base para obtener una donación de contrapartida; de esta manera, los beneficios de la administración de recursos naturales podrían extenderse a tierras agrícolas privadas.

A pesar de que se ha adquirido mucha experiencia sobre cómo desarrollar organizaciones locales para la administración de recursos forestales, aún no está claro cuál será el impacto a largo plazo que estas organizaciones tendrán en el desarrollo, en particular en lo que respecta al acceso a los recursos por parte de los grupos que dependen de los bosques. En muchas instancias, a medida que aumenta el valor de los productos, se ha hecho evidente el cuestionamiento de los grupos más poderosos respecto del acceso de grupos marginados a los bosques. No obstante, se requiere de más conocimientos para determinar los impactos en términos de distribución entre los grupos y para evaluar las ventajas comparativas a nivel local. En forma similar, la administración local de los recursos a fin de cumplir objetivos locales también implica que aparecerán otras compensaciones y que quizás otros grupos involucrados se vean perjudicados. ¿Cuál, por ejemplo, es el impacto en la industria y en la biodiversidad el hecho de que los lugareños sean despojados de la autoridad para administrar los bosques?

El factor decisivo que determina la efectividad de las organizaciones locales es la naturaleza de los recursos que se administrarán en términos de su divisibilidad y su capacidad para producir un flujo de beneficios tanto a corto como a largo plazo. No obstante, no hay evidencia que sugiera que estas organizaciones se mantendrán en el futuro si disminuye el mercado para los productos obtenidos de las tierras comunes. Por lo tanto, ni las organizaciones ni el sistema de administración son inherentemente estables, más bien, su funcionamiento depende de la capacidad continua para adaptarse a las oportunidades tanto de producción como de comercialización.

A pesar de que ha habido algunos fracasos evidentes para desarrollar organizaciones locales en la administración de recursos forestales, está claro que donde existan buenos incentivos el interés por organizarse es relativamente fácil de conseguir. Sin embargo, existen varios principios guías que se deberían seguir:

Otros criterios que se han discutido también son aportes importantes, no obstante los mencionados anteriormente son los fundamentales para las etapas iniciales de desarrollo organizacional. La provisión del apoyo subsiguiente a las organizaciones y su posterior institucionalización requerirán que se desarrollen vínculos verticales y horizontales adecuados entre las organizaciones locales y el gobierno y otras organizaciones sectoriales.

EL desarrollo de vínculos entre la descentralización política y sectorial también es una parte importante para asegurar un cambio institucional sostenido desde las bases hasta los estratos superiores. En esencia, tales vinculaciones ayudarán a proporcionar un foro democrático a través del cual se pueda dar el poder de las agencias jerárquicas para los desafíos más necesarios. Los Departamentos Forestales tanto en India como en Nepal aún conservan mucho poder y control sobre los comités forestales de los poblados, lo que indica que el traspaso sólo se ha implementado parcialmente. En la actualidad, las organizaciones forestales locales en India no poseen ninguna estructura organizacional mediante la cual cuestionar las acciones del Departamento Forestal, u otras agencias jerárquicas; y tanto en India como en Nepal, los Departamentos Forestales conservan el derecho a disolver los comités forestales que, según ellos, han transgredido el acuerdo.

A pesar de la participación constructiva por parte del Estado en algunas áreas, algunas actividades recientes llevadas a cabo a nivel del sector forestal en India podrían ser consideradas como las gestoras de una mayor penetración del Estado en los poblados, sin que los pobladores hayan adquirido un grado igualitario de poder para cuestionar las acciones del Estado. Tal como se ha argumentado en este análisis, se necesitan cambios en varios frentes y durante muchos años antes de que esta tendencia pueda ser revertida.

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