Beneficios; Demostrados del capital social

Norman Uphoff
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RESUMEN: Este informe presenta una construcción analítica del capital social, seguida por un estudio de caso en Sri Lanka. Allí, se establecieron organizaciones campesinas en el sistema de riego de Gal Oya a principios de los años 80 con una combinación de roles, normas y valores que respaldaron una acción colectiva mutuamente beneficiosa. Ello produjo beneficios evidentes en el desempeño y eficiencia del sistema. En la temporada seca de 1997, luego de que los agricultores fueron informados que no había suficiente agua en la represa para irrigar una plantación de arroz, gracias a sus organizaciones lograron obtener una cosecha más que regular de 65.000 acres gracias a una distribución eficiente y equitativa de los recursos hídricos. La cooperación de las etnias quedó demostrada por el hecho de que los campesinos cingaleses, establecidos río arriba, compartieron el agua con los campesinos tamiles que vivían río abajo.

PALABRAS CLAVES: Capital social; organizaciones campesinas; manejo de sistemas de riego; Sri Lanka; participación; etnias; producción de arroz.

El concepto de “capital social” ha capturado la imaginación de académicos y profesionales del área sin haber logrado mucho consenso en cuanto a su definición o contenido. En los trabajos recientes, hemos ofrecido algunos aportes conceptuales y empíricos del tema basados en extensos datos respecto a los programas de desarrollo de cuencas de recursos hídricos existentes en la India (Krishna y Uphoff 1999; Uphoff 2000). Aquí se documenta y analiza la productividad del capital social para mejorar el manejo de los sistemas de riego, demostrando cómo los componentes definidos conceptualmente pueden arrojar resultados tangibles.

En el sistema de riego de Gal Oya, en el sudeste de Sri Lanka, a principios de 1980 se estableció un programa de organización campesina que mejoró enormemente la eficiencia y extensión de la producción de arroz irrigada. Ello ha sido confirmado por varias evaluaciones realizadas para el Instituto Internacional de Manejo de Riego (IIMI) que mostraron relaciones costo-beneficios muy favorables, donde las organizaciones campesinas contribuyeron a la mayor parte de los beneficios. [1] Casi 15 años después de la finalización del proyecto, ahora existen evidencias adicionales de qué puede lograr el capital social en términos físicos y monetarios: la producción de millones de dólares de arroz durante una temporada seca en que los ingenieros y funcionarios habían llegado a la conclusión de que no había suficiente agua en la represa para tratar de producir el cultivo tradicional.

El sistema de roles y normas de organización creado por los campesinos, con la asistencia del Instituto de Investigación y Capacitación de Sri Lanka (ARTI) y la Universidad de Cornell, fue capaz de distribuir un volumen muy limitado de agua en forma tan moderada, aunque efectiva, que se obtuvo una producción superior a la normal con sólo una parte del abastecimiento de agua que se consideraba necesaria. Las normas y expectativas que fueron evocadas y reforzadas por estas organizaciones también entregaron un respaldo a la repartición equitativa de agua. Las orientaciones de valores compartidos alentaron a los campesinos de más arriba a asegurarse de que los campesinos que vivían río abajo también pudieran obtener una buena cosecha, cosa que fue aún más sorprendente porque las zonas ubicadas río arriba y río abajo son cultivadas por grupos étnicos diferentes y, a menudo, rivales. En este artículo, mostramos cómo opera dicho capital social y qué son los “flujos de ingresos” que pueden originarse de los bienes de la organización social y los valores y significados compartidos por ellas.

Si el capital social es algo más que una metáfora, necesita referirse a cosas que puedan ser observadas y medidas. Además, deberíamos ser cuidadosos de no confundir causa con efecto. Siguiendo la orientación de la economía, consideramos cualquier capital como un término que se refiere a determinados bienes que producen flujos definidos de ingresos, que también se conocen como flujos de beneficios. El beneficio que, según nosotros, se relaciona en forma más general con el capital social es la acción colectiva mutuamente beneficiosa (ACMB). [2]

Las formas de capital actualmente reconocidas en la economía que producen flujos de bienes y servicios son el capital físico (formado por las personas, incluidos los bienes financieros), los recursos naturales (provenientes de la naturaleza, no creados por las personas), y el capital humano (capacidad de las personas de llevar a cabo actividades productivas que utilicen estas otras formas de capital). Si bien estas fuentes pueden ser socialmente beneficiosas, ellas son utilizadas principalmente para beneficiar a aquellas personas que las estén utilizando más que a otras personas. Por el contrario, se espera que el capital social - a pesar de que beneficia a los individuos -, produzca bienes que sean más colectivos y no sólo individuales.

Más abajo hemos elaborado dos categorías de capital social que, según nuestra opinión, son tan fundamentales como la distinción que se realiza en economía entre recursos renovables y no renovables para analizar el capital natural. En primer lugar introducimos las dos categorías en términos generales y luego entregamos un ejemplo que marcará la distinción – y lo que corresponde a cada categoría – en forma bastante clara.

Se puede entender que el capital social existe en forma estructural o cognitiva. Ambas formas surgen del ámbito mental más que del material, por lo tanto ambas son cognitivas en último término. Pero las formas estructurales se basan más bien en forma indirecta que directa en procesos mentales, mientras que las últimas formas son puramente mentales, y por lo tanto interiores de la mente y no observables como las formas estructurales. Ambas categorías de capital social pueden tener consecuencias materiales definidas, tal como se puede apreciar en el caso de Gal Oya. De hecho, esta distinción se hizo evidente al tratar de comprender el impacto que significa introducir a dichas organizaciones campesinas en el sistema de riego (Uphoff 1996: 330-345).

La principal diferencia existente entre ambas categorías es que las formas estructurales de capital social son relativamente externas y objetivadas. Esta categoría proviene de diversos aspectos de las relaciones sociales que pueden ser descritos y modificados explícitamente. Las actividades mentales que sirven de base a las ACMB, por otro lado, representan formas cognitivas de capital social que son más internas y subjetivas. Las dos formas interactúan, por supuesto, y en la práctica están relacionadas. La distinción realizada en este documento tiene por objeto ser analítica, de modo que el capital social pueda ser entendido en forma más concreta.

Bajo la categoría de capital social estructural, incluimos roles, reglas, procedimientos y precedentes, así como también redes sociales que establecen patrones continuos de interacción social. En particular, los roles para la toma de decisiones, la movilización de recursos, la comunicación y la solución de conflictos sirven para respaldar la acción colectiva. Ellos facilitan el hecho de que las personas participen en acciones colectivas mutuamente beneficiosas mediante la reducción de los costos de las operaciones y la acumulación del aprendizaje social. Las formas estructurales del capital social facilitan las ACMB.

Las normas, valores, actitudes y creencias que predisponen a las personas a cooperar son, por otro lado, formas de capital social cognitivas que son conducentes a las ACMB. Estas son individuales en su origen, pero habitualmente reflejan símbolos y significados más amplios y compartidos dentro de la cultura o subcultura. Las normas de confianza y reciprocidad a menudo han sido escritas como formas de capital social cognitivo, pero se puede apreciar cómo los valores de veracidad, actitudes de solidaridad y creencia en la equidad también crean y mantienen un ambiente en que las acciones colectivas mutuamente beneficiosas se transforman en algo esperado y, por ende, más probable.

Una forma para que esto sea más concreto es pensar en una aldea hipotética en cualquier país donde la noche anterior se ha incendiado el hogar de una familia (Krishna 2000). Si existen diversas formas de capital social en la aldea, sean éstas estructurales y/o cognitivas, cuando el sol se levante al día siguiente, la familia afectada tendrá que reiniciar nuevamente su vida completamente por sí misma. Al existir el capital social estructural, los vecinos de la aldea se pueden organizar fácilmente para asistir a la familia en desgracia a reconstruir su hogar. Alguien que detente el cargo de líder del pueblo probablemente acudirá a evaluar los daños y convocará a una reunión del consejo de la aldea para organizar la asistencia. Tal vez incluso exista un comité permanente en la aldea que se dedique a entregar ayuda en caso de que se produzca una situación de esta naturaleza.

Probablemente haya algunas normas respecto a cómo se deben abordar estas situaciones, y procedimientos o precedentes establecidos que señalen cuál es la mejor forma de entregar ayuda de emergencia. Por ejemplo, se puede esperar que cada hogar envíe a una persona para que ayude en los trabajos de reconstrucción; o habrá hombres que salgan a recolectar materiales de construcción mientras que las mujeres cocinan o reúnen ropas y utensilios para el hogar. De hecho, en una aldea en que abunda el capital social, seguramente existirán roles, normas, precedentes y procedimientos reconocidos que sirvan para movilizar a los aldeanos y ayudar a combatir el fuego y extinguirlo antes de que destruya la casa. Los cuerpos de bomberos voluntarios son un buen ejemplo del capital social estructural que producen ACMB (Schwartz 1979).

No obstante, dado que esta es una aldea hipotética, podemos imaginar que carece completamente de capital social estructural, pero que tiene formas cognitivas de capital social. Si existen valores de solidaridad, normas de ayuda mutua, y actitudes y creencias compartidas acerca de cómo deberían ayudarse las personas en momentos de necesidad, se podría esperar que los habitantes de la aldea vengan en forma voluntaria y espontánea para entregar algún tipo de ayuda. Ello ocurriría no debido a o a través de redes, roles, reglas, procedimientos o precedentes establecidos, sino simplemente porque las personas están predispuestas a prestar ayuda de acuerdo con sus formas de pensar y actuar respectivas y compartidas.

De hecho, es difícil imaginar que existan formas estructurales de capital social sin ningún tipo de forma cognitiva. Es igualmente improbable que existan roles y reglas de cooperación sin que existan normas o valores que les sirvan de base, o que los procedimientos y precedentes para trabajar juntos persistan sin ningún tipo de actitudes o creencias que favorezcan dichos esfuerzos. No obstante, los fundamentos cognitivos para la ACMB podrían ser prácticamente mínimos si hubiera reglas, roles, procedimientos, precedentes y redes bien establecidas y efectivas que evoquen los esfuerzos de cooperación, porque las personas esperan que esa es la forma en que las cosas deberían funcionar y funcionarán en dicha comunidad, y en niveles más altos de esa sociedad.

En la práctica, las dos formas pueden estar tan relacionadas que es difícil separarlas. Por ejemplo, en Camboya, a pesar de las décadas de conflictos y desórdenes, aún persiste algún capital social positivo para resolver los conflictos. Es ampliamente sabido que siempre que surge una controversia, por ejemplo, las partes que participan en la misma deben buscar inmediatamente a la persona más anciana de los alrededores y pedirle a él o ella que sirva de mediador. El rol de mediador informal es creado y respaldado por la expectativa normativa de que esa persona debería ser buscada, y que su decisión será vinculante. [3] Por consiguiente, las formas cognitivas y estructurales están comúnmente relacionadas y se refuerzan mutuamente.

Cuando existe un importante capital social cognitivo, es difícil imaginar que no existan algunas formas de capital social estructural, porque los roles, las normas y los procedimientos facilitan el logro de lo que se ve favorecido por las orientaciones mentales prevalecientes. La existencia de roles, normas, procedimientos y precedentes facilita y vuelve más predecible el hecho de que las personas cooperen para lograr beneficios mutuos. [4]

Los sistemas de riego, especialmente los sistemas de flujo por gravedad de gran escala, son un buen lugar para buscar el capital social. Este esencial recurso – el agua – es generalmente finito y relativamente escaso. Si se usa en forma eficiente y bien distribuido, este recurso puede ser muy productivo para todos los que tienen acceso a él, de modo que ellos puedan cultivar y obtener una buena cosecha – en Sri Lanka, por lo general es el arroz. Si los usuarios del agua no cooperan y, especialmente, si tienen conflictos entre ellos, los canales y las estructuras de control no se mantendrán; muchos de ellos se dañarán, y su funcionamiento será impredecible o desigual, o ambos.

En un estudio anterior sobre manejo participativo de sistemas de riego, fue posible identificar cuatro funciones de desempeño para los campesinos y/o el personal técnico en cualquier tipo de sistemas de riego: toma de decisiones; movilización y administración de los recursos; comunicación y coordinación; y solución de conflictos (Uphoff 1986). Estas funciones son, ciertamente, pertinentes a todas las formas de organización social.

Al pensar en el capital social estructural que puede facilitar y servir de base para la ACMB, deberíamos enfatizar estas cuatro funciones.

· Si las personas han de trabajar juntas en forma confiable, fructífera y eficiente, éstas necesitan tener roles – complementados con reglas, procedimientos y precedentes -- para tomar las decisiones.

· Para movilizar los recursos y administrarlos, deben existir algunos roles designados para ello que sean respaldados por reglas, procedimientos y precedentes.

· También deberían existir roles, reglas, procedimientos y precedentes que ayuden a comunicar en forma eficiente y efectiva, y a coordinar las actividades que se decidan.

· Finalmente, cuando se produzcan los conflictos o éstos sean inminentes, deberían existir roles, reglas, procedimientos (procesos), y precedentes que ayuden a resolverlos, de modo que los conflictos no impidan la acción colectiva y, de ser posible, dichos conflictos sean evitados.

Estas cuatro funciones pueden ser logradas a través de roles y otros mecanismos formales o informales, de modo que las sociedades no estén limitadas solamente a las estructuras sociales formales. Las estructuras informales – roles con reglas, procedimientos y precedentes asociados – pueden ser tanto o más efectivas que las relaciones formales. Junto con dichas estructuras por lo general existen redes sociales de conocimientos y asistencia mutua que funcionan de acuerdo con reglas, precedentes y procedimientos de reciprocidad.

En Gal Oya, entre 1981 y 1984, se reclutó y capacitó a jóvenes organizadores institucionales para que actuaran como agentes catalizadores para formar y asistir a las organizaciones campesinas. Fueron destinados a aldeas donde vivieron junto a los campesinos. En estas nuevas labores, iniciaron sus esfuerzos de organización a nivel de los canales rurales donde 10 a 20 campesinos cultivaban a partir de una fuente de agua común, una compuerta o una desviación de un canal de distribución más grande. Los grupos de los canales rurales iniciaron sus trabajos en varias semanas o varios meses, dependiendo del ritmo que los campesinos estaban preparados a aceptar.

En un principio, estos grupos funcionaron informalmente; decidían el trabajo de funcionarios temporales, comités ad hoc, líderes de faenas, etc., hasta que llegó el momento en que sus miembros desearon crear una estructura más formal. Esto lo hicieron mediante el nombramiento de uno de ellos como campesino-representante (CR). La próxima etapa de organización fue la creación de organizaciones de los canales de distribución, cada una de las cuales estaba formada por representantes de los grupos de los canales que recibían agua del mismo canal. Sobre este nivel se encontraban los consejos de área, que estaban formados por todos los CRs de los grupos cuyas áreas de cultivo recibían las aguas de una canal lateral. A su vez, estos consejos de área seleccionaban representantes que participaban en el comité de proyectos del área que recibía las aguas del canal principal, que, para el programa de Gal Oya, era el canal principal de la Rivera Izquierda. Este comité estaba formado por campesinos-representantes y funcionarios, y finalmente por una mayoría de campesinos. [5]

El rol simple pero suficiente del campesino-representante fue creado por sugerencia de los campesinos al iniciarse el programa, puesto que ellos no deseaban tener un sistema de organización elaborado y complejo. Los CRs fueron elegidos por consenso, lo que los hizo más responsables frente a todos los campesinos de su canal que si hubieran sido elegidos por votación. Incluso una votación secreta podría dividir a los campesinos en diferentes grupos y podría darse el caso de que los CRs dieran preferencia a quienes los hubieran respaldado. Se usó la designación de CRs en lugar del término común que es más usado, “campesino-líder”, porque el nuevo término significaba que el CR sería responsable ante todos los usuarios del agua, y también podría ser reemplazado.

En este estudio no abordaremos el sistema y el proceso de organización en detalle (para ello, vea Uphoff, 1996). Para comprender el capital social, lo que es importante saber es que se creó una nueva estructura de roles a través de las actividades de personas de funcionaban en el rol del organizador institucional, que se extendía desde el nivel del canal en el campo hasta la etapa de proyecto. Los nuevos roles ayudaron a los campesinos a adoptar decisiones sobre acciones colectivas. También pudieron movilizar recursos, ya sea en efectivo o, más a menudo, en aportes de mano de obra. Los roles y procedimientos establecidos por las organizaciones campesinas también ayudaron a que las personas se comunicaran y pudieran resolver cualquier conflicto o desacuerdos. [6]

Una institución tradicional conocida como shramadana, que significa donación o regalo de trabajo, fue una importante forma de capital social que combinó tanto la forma estructural como la cognitiva. Históricamente había facilitado la movilización de mano de obra para llevar a cabo labores que iban en beneficio de la comunidad. Muchos hindúes y budistas de la mayor parte de Asia del Sur reconocen y respetan este conjunto de normas y creencias, con sus procedimientos y precedentes asociados. Estos alientan a las personas a participar en campañas de trabajos voluntarios y proporcionan los medios adecuados para llevar a cabo dicho trabajo. Siempre que se organice una shramadana en una comunidad, todos deberían participar. Se espera que aquellos que no trabajen, por cualquier motivo, aporten dinero, alimentos o refrescos para aquellos que realicen el trabajo. Las campañas propiamente tal son eventos muy “sociales” donde existe mucha camaradería entre todos los participantes, con cantos y reuniones sociales alrededor de los refrescos.

No obstante, en 1980, esta forma de capital social que se ha ido traspasando de generación en generación durante siglos no se practicaba en Gal Oya. La mayoría de las personas de ese lugar eran colonos (o descendientes de colonos) que habían sido trasladados hacia el área desde comunidades de todo el país en los años 50. En las aldeas tradicionales, la shramadana era una práctica establecida para movilizar mano de obra de voluntarios destinada a crear o mantener infraestructuras como caminos y canales, y para construir y mejorar instalaciones como templos y colegios. Pero, en Gal Oya, las comunidades de colonos eran todavía muy heterogéneas socialmente y carecían de sentido de solidaridad.⁷

No había personas que cumplieran roles tradicionales como el jefe de la aldea, y había pocos sacerdotes activos y respetados, por lo tanto esta práctica había caído en desuso. Apelando al valor (cognitivo) que los habitantes de Sri Lanka atribuían a la realización de trabajos voluntarios, los organizadores pudieron lograr que los campesinos llevaran a cabo una shramadana para rehabilitar los canales de riego, compuertas, caminos y puentes, y que hicieran otras cosas en beneficio de sus comunidades. De acuerdo con las creencias hindúes y budistas, dichos aportes de trabajo ayudan a los participantes a obtener “méritos” y también les hacen ganar la apreciación de los amigos y vecinos (o su desaprobación si no participan).

El papel de campesino-representante introducido en una situación en que previamente había desorden y disfunción ayudó a mejorar rápidamente la administración del agua, lo que requiere de cooperación y varias formas de acción colectiva.⁸ Los roles de los CRs y de otros funcionarios de las organizaciones campesinas fueron complementados con conjuntos de reglas que elaboraron los mismos campesinos, hecho que Ostrom (1990) enfatiza como algo de vital importancia para una acción colectiva efectiva y sustentable. Los precedentes de falta de cooperación y comportamiento egoísta fueron reemplazados por normas de cooperación y por la solución amistosa de conflictos de intereses.

Lo que no habíamos previsto cuando iniciamos este proceso de organización fue en qué medida debían existir factores cognitivos que complementaran los esfuerzos para crear estructuras sociales destinadas a una mejor administración de los recursos hídricos.⁹Si su acción colectiva estaba destinada a ser mutuamente beneficiosa, era importante que los campesinos reanudaran y actuaran de acuerdo con normas y valores igualitarios. El riego es una actividad donde la geografía es crucial. Aquellos campesinos cuyos campos están ubicados río arriba tenían una ventaja posicional que raramente puede ser contrarrestada por medios legales o formales.

El robo de agua, mediante el uso de sifones o la desviación del curso, se había convertido en una costumbre en Gal Oya antes de que se iniciara nuestro programa. A menos que los agricultores ubicados río arriba estuvieran dispuestos a cambiar su comportamiento y se adaptaran los intereses y necesidades de quienes estaban más abajo, la distribución de agua podría verse infinitamente enredada en conflictos, y no se necesitaría ningún tipo de colaboración para limpiar, mantener y operar los canales y estructuras de control físicas, compuertas, represas, etc. Un factor complicado era que los colonos cingaleses se habían establecido en la parte superior de la Rivera Izquierda, mientras que las viviendas tamiles habían sido trasladadas hasta allí desde la costa este hasta la parte inferior. Ya en 1981 se habían producido incidentes de violencia en otros lugares de Sri Lanka entre grupos chovinistas cingaleses y tamiles.

Afortunadamente, la administración del agua tiene algunas posibilidades únicas y positivas. Aunque el agua es un recurso “escaso” por naturaleza, su abastecimiento puede ser, de hecho, expandido si es usado en forma más eficiente, es decir, con menos pérdida de agua en los canales de drenaje o en las napas subterráneas por el efecto de las filtraciones o durante su traslado. Las acciones de cooperación destinadas a reducir las pérdidas pueden contribuir a que los campesinos tengan más agua para sus campos. Los campesinos de Gal Oya pudieron duplicar la eficiencia en el uso del agua incluso durante la primera temporada. Hablando en términos prácticos, esta acción duplicó la disponibilidad de agua en un momento en que había una escasez de este recurso. La principal represa no tenía más que un 25% de su capacidad al principio de la temporada de plantación, de modo que nuestro programa se inició en un momento de gran carencia. Pensamos en la posibilidad de posponer el inicio del programa ya que pudimos prever que los conflictos por el agua podrían ser mayores ese año; afortunadamente ocurrió algo totalmente opuesto.

Las técnicas para usar el agua en forma más eficiente fueron trabajadas por los propios campesinos. La primera necesidad fue limpiar los canales de riego, algunos de los cuales no habían sido limpiados en 20 años. Ello implicó remover el cieno, la arena, las piedras y las algas que impedían el flujo de las aguas. Mientras más lento fluye el agua en los canales, más agua se perderá por efecto de las filtraciones y la evaporación.

Luego, el abastecimiento disponible fue rotado en turnos entre todos los usuarios que tenían derecho a usar el agua, en lugar de ser distribuida simultáneamente a todos en pequeñas cantidades. Con un flujo de agua único y más rápido que iba a cada uno de los campos por turnos, había mucha menos pérdida de agua que si se hubieran distribuido muchos flujos de agua más pequeños y lentos en toda el área de comando. Un sistema rotativo también dio más tiempo a los campesinos porque, de otro modo, tenían que permanecer casi siempre en sus campos repartiendo su pequeña cuota de abastecimiento de agua y cuidándola contra los robos de terceros.¹⁰

En tercer lugar, una vez que el agua había sido distribuida cuidadosa y rápidamente dentro de un área de comando de los canales y todos sus campos habían recibido un abastecimiento suficiente, los campesinos por lo general acordaban donar cualquier exceso de agua a los campesinos que se encontraban en los canales de más abajo y que todavía necesitaban agua. La primera temporada del programa, cuando hubo una grave carencia de agua, calculamos que las organizaciones habían estado dispuestas a donar alrededor de una sexta parte del suministro de agua que les había sido asignado para beneficiar a los campesinos de más abajo que necesitan más agua que ellos, una vez que la distribución y el reparto se habían vuelto más eficientes. Algunas veces ello significó que los agricultores cingaleses donaran agua a los tamiles, algo bastante inesperado en un país en que las tensiones étnicas eran cada vez mayores.

Dicho comportamiento puede ser caracterizado como una acción generosa, incluso altruista, aunque los campesinos consideraron que ello era hacer por otros lo que ellos querrían que otros hicieran por ellos bajo circunstancias similares, y que la distribución más ordenada de agua era beneficiosa para todos, Algunos campesinos río arriba que participaron en este sistema más eficiente y equitativo del agua quizás estaban poniendo en riesgo su propia producción si posteriormente sus cultivos sufrían carencias de agua. Pero hubo un acuerdo informal en el sentido de que si los cultivos de un campesino de más arriba corrían peligro, la distribución sería modificada para ayudar a salvarla. Dar prioridad a los campesinos que vivían río arriba y que voluntariamente corrieron algunos riesgos al estar dispuestos a compartir su agua, siguió una lógica que los economistas denominan la optimalidad Pareto: se considera que el bienestar social aumenta en forma inequívoca si algunas o muchas personas pueden salir ganando mientras que nadie queda en una situación peor de la que estaba antes.¹¹

De todos modos, igual hubo algunos costos que tuvieron que pagar los campesinos de más arriba. Tuvieron que ocupar más mano de obra que antes en la limpieza de los canales y los esfuerzos de rotación del agua, hecho que en el pasado habían evitado (a menudo a propósito). Cuando los canales se llenaron de lodo, la mayor parte de los flujos de agua permaneció en la parte superior de los canales. Sin embargo, dado este nuevo “clima moral” que comenzó a reinar después de 1981, los campesinos se mostraron más dispuestos a realizar esfuerzos para lograr el bien común, reduciendo sus extracciones de agua al mínimo necesario para sus cultivos de modo que otros no tuvieran escasez de agua. Dicha cuidadosa administración fue posible gracias al establecimiento de roles y reglas, de nuevos precedentes y procedimientos que fueron reconocidos y respaldados por los miembros. Estas formas estructurales de capital social posibilitaron el hecho de que los campesinos estuvieran en mejores condiciones para adoptar, monitorear y hacer cumplir las decisiones.

Cuando planificamos el programa de manejo de aguas, no habíamos considerado el potencial y la importancia de las dimensiones cognitivas y éticas de la organización, ya que habíamos pensado más en términos de incentivos que de ideas o ideales. Estas dimensiones fueron impresionantemente desarrolladas por los propios campesinos cuando se esforzaban por encontrar la mejor forma de usar los escasos recursos hídricos. Tal vez la cultura de Sri Lanka tiene elementos igualitarios más sólidos que la mayoría de los países – aunque ello ciertamente no había evitado la distribución desigual de agua durante las tres décadas pasadas e incluso los asesinatos por obtener agua (Uphoff 1996: 10, 138)

Antes de 1981, el tercio más bajo del área de comando de la Rivera Izquierda casi nunca recibió agua para riego durante las estaciones secas, y la parte del medio había recibido agua sólo en forma intermitente. Incluso los campesinos de los canales de más abajo que sacaban agua de las partes de más arriba del canal principal a menudo se quedaban sin agua porque la mayoría ya había sido extraída por los campesinos de las áreas superiores.

Lo que hicieron los organizadores, en conjunto con aquellos campesinos que compartían valores de equidad y participación en forma más activa que sus vecinos, fue traer estos valores al corazón de la conciencia colectiva (discutido en Uphoff 1996, especialmente Capítulos 12 y 13). Así nos dimos cuenta de que existía una dimensión normativa del programa de manejo de aguas que complementaba y fortalecía la dimensión estructural

Esta reorientación normativa operó con una especie de efecto cascada dado que un número de campesinos cada vez mayor comenzó a aceptar la cooperación y generosidad como formas de interacción, valorando los resultados positivos de esa acción. Ello contrastaba con el individualismo y egocentrismo que habían caracterizado el comportamiento de los habitantes de Gal Oya durante las tres décadas precedentes. Esta reorientación se originó más de la nueva organización social que estaba emergiendo que de una especie de enseñanza o concientización realizada por los organizadores. Las personas que habían vivido durante generaciones en estrecha cercanía comenzaron, a través de actividades de grupo, a conocer y valorar mejor el bienestar del otro. Cualquier sacrificio personal que se hiciera era pagado con creces mediante una combinación de ganancias económicas, sociales y políticas.

En esos momentos, nosotros no pensábamos que estos cambios representaban la rápida creación de capital social; este concepto todavía no estaba de moda. Pero, dado que ellos produjeron un impresionante flujo de ACMB, comenzando por las primeras seis semanas de la introducción del programa, ahora comprendemos que esta es una forma apropiada de comprender lo que estaba pasando.

Para el momento en que terminó el programa en diciembre de 1985, unos 12.500 campesinos estaban colaborando en las organizaciones establecidas para mejorar el manejo de las aguas y también para resolver otros problemas de los miembros, como protección de los cultivos, comercialización y creación de fuentes laborales (Wijayaratna y Uphoff 1997). En diciembre de 1988, el gobierno – mediante una decisión del gabinete – dispuso que el manejo participativo de las labores de riego fuera una política nacional, y en la actualidad existen cerca de 250.000 agricultores que están participando en el sistema de organizaciones campesinas establecido en todos los sistemas de riego más importantes del país. También existe un número similar de campesinos en las organizaciones que co-administran los sistemas de riego en los numerosos sistemas más grandes que operan bajo de la Autoridad de Mahaweli (Brewer 1994).¹²

Las evaluaciones realizadas a las organizaciones de campesinos de Gal Oya con posterioridad al proyecto han atribuido el importante beneficio económico obtenido al manejo más eficiente del agua y a los otros efectos que dicho buen manejo hizo posible, tal como se señala en la nota al pie No. 1. Una reciente evaluación de impacto realizada por el Instituto Internacional de Manejo de Riego concluyó que los componentes tanto físicos como institucionales de la rehabilitación del sistema de la Rivera Izquierda de Gal Oya han contribuido significativamente a aumentar las áreas irrigadas y la productividad del agua, al igual que los suelos irrigados (Amarasinghe y otros 1998).¹³

Un análisis estadístico demostró que las innovaciones institucionales fueron el mayor factor que contribuyó al aumento de los terrenos irrigados y a la productividad del agua. De todos modos, los resultados de dichos análisis cuantitativos son materia de porcentajes y puntos decimales, afectadas por los supuestos y abiertas a debate. La productividad de las inversiones del gobierno y de los donantes en las organizaciones campesinas de Gal Oya, en calidad de capital social, queda demostrada concretamente al considerar su rendimiento durante la estación seca de 1997.

En los sistemas de regadío de Sri Lanka, el área que los campesinos están autorizados a cultivar usando agua de regadío es determinada en reuniones efectuadas antes de que se inicie la temporada de cultivo sobre la base de cuánta agua hay disponible en la represa antes de que se inicie la temporada. El gobierno, a través de su Departamento de Riego (DR), juega un papel preponderante en este proceso de toma de decisiones de los principales sistemas de regadío simplemente porque el DR maneja la represa y mantiene la base de datos sobre los niveles de agua.

Justo antes de que se iniciara la estación seca de 1997, el Departamento de Riego anunció que el abastecimiento de agua de la represa principal no era el adecuado para que los campesinos cultivaran su producción de arroz ese año. En una reunión especial del Comité de Proyectos celebrada el 28 de febrero de 1997, el director regional de sistemas de regadío declaró formalmente que esta era una situación de “escasez de agua” y recomendó que no hubiera cultivo de arrozales esa temporada.¹⁴

Los representantes de las organizaciones campesinas se mostraron comprensiblemente reticentes a aceptar esta propuesta, pero la mayoría de los funcionarios presentes llegaron a acuerdo con el director regional de sistemas de riego y respaldaron su posición. Los campesinos-representantes sugirieron a los funcionarios que si se imponían restricciones tan estrictas como esas, lo más probable es que tuvieran que llamar a la policía para que manejara la situación de la distribución del agua durante esa temporada. A modo de compromiso, los funcionarios sugirieron que, en lugar de cultivar arrozales, los campesinos plantaran otros cultivos que necesitaran menos agua. El DR insistía en que el área a cultivar en la Rivera Izquierda debería limitarse a 12.000 acres como máximo (más 10.000 acres en la Rivera Derecha y 8.000 acres en la división del río). La cesión se cerró sin que los campesinos hubieran llegado a un acuerdo formal sobre esta materia.

La mayoría de los campesinos no aceptó esta decisión, y se iniciaron protestas informales al interior de la comunidad campesina. Especialmente en las cuatro subdivisiones de las áreas superior y central de la Rivera Izquierda, donde se habían concentrado los esfuerzos de organización de nuestro proyecto entre 1981 y 1985 (Paragahakele, Uhana, Gonagolla y Weeragoda), los campesinos expresaron activamente sus preocupaciones a varios funcionarios y políticos locales.¹⁵

Dado este estado de “agitación”, el Departamento de Riego decidió no entregar nada de agua tal como se había acodado en la reunión previa del Comité de Proyectos. Ello llevó a la celebración de una reunión extraordinaria del Comité de Proyectos el 25 de marzo de 1997. Un miembro del Parlamento presidió la misma, y asistieron 103 CR y 23 funcionarios. Luego de un acalorado debate, se enmendaron las decisiones adoptadas en la reunión anterior. La extensión de terreno autorizada para los cultivos que no fueran arrozales en el área de la Rivera Izquierda fue aumentada a 15.000 acres (5.000 acres en cada una de las zonas de Uhana, Weeragoda y Gonagolla), y, para tener semillas para la próxima temporada, fue acordado que se plantara una variedad de arrozal de corta vida en 2.000 acres ubicados en Paragahakele. También se decidió establecer un calendario de cultivo para proveer el agua de riego.

No obstante, una amplia mayoría de los campesinos siguieron en desacuerdo con estas decisiones y comenzaron a hacer campaña en su contra. Un joven residente del área con mayor nivel educacional, y que trabajaba medio día como campesino, obtuvo una serie de datos pormenorizados del Departamento de Riego que mostraban los influjos de la represa y diversos problemas relativos al agua durante las temporadas pasadas. A partir de esta información, concluyó que el DR había olvidado considerar influjos adicionales a la represa provenientes del área de captación, lo que ocurriría incluso durante las estaciones secas. Además, confiado en las capacidades de las organizaciones campesinas para manejar el agua incluso en forma más eficiente, este muchacho quedó convencido de que se podría cultivar una extensión considerablemente más grande con el abastecimiento de agua proyectado.¹⁶

El 28 de marzo de 1997, este análisis fue presentado en una reunión de campesinos-representantes en el área de Uhana. También había unos cuantos funcionarios presentes en dicha reunión. Los campesinos decidieron reunirse con líderes políticos y altos personeros de gobierno para lograr que se cambiara la decisión adoptada con anterioridad, y se fijó otra reunión extraordinaria entre los altos personeros y los campesinos para el 31 de marzo.

En esta reunión, el director regional de sistemas de riego advirtió a los campesinos que si aumentaban la extensión cultivada, podría haber una grave escasez de agua y sus cultivos se dañarían irremediablemente. El Departamento de Riego estaba dispuesto a destinar 60.000 acres-pies de agua a la Rivera Izquierda, pero creía que esta cantidad no era adecuada para cultivar arrozales. El director señaló que, en su opinión de experto, no se debería aumentar el área aprobada para cultivos. Si los campesinos excedían este límite, agregó, podrían quedarse sin agua incluso para uso doméstico y para beber.

En respuesta a ello, el joven campesino presentó una situación alternativa basada en los datos obtenidos durante las estaciones secas previas. El muchacho subrayó el potencial de aumento en el eficiente uso del agua mediante la acción colectiva de las organizaciones campesinas. Este punto de vista fue sólidamente respaldado por los campesinos-representantes, quienes solicitaron reconsiderar la decisión que se había tomado sobre los cultivos. Los políticos presentes estuvieron de acuerdo y, al final, la mayoría de los oficiales aceptaron el hecho de que se podría cultivar un área de terreno más extensa.

El Departamento de Riego acordó revisar la decisión anterior, pero bajo dos condiciones:

· La asignación previa de 60.000 acres-pies que serían entregados a la Rivera Izquierda no sería cambiada, y

· El Departamento no se haría responsable de la pérdida de los cultivos (o de los problemas de escasez de agua para uso doméstico) que podrían surgir a raíz de esta decisión. Advirtió a los campesinos que estaban corriendo un gran riesgo (el Acta de la reunión fue firmada por el Representante del Gobierno).

Para conservar el agua, el Comité de Proyectos, con el apoyo de la mayoría de los campesinos, decidió rápidamente que i) esa temporada, todos los campesinos deberían cultivar variedades de arrozales de corta vida; ii) las labores de cultivo deberían quedar terminadas antes del 20 de abril de 1997; iii) se debería adoptar un sistema de riego por rotación después de esta fecha, y iv) todos los problemas de agua deberían quedar resueltos a más tardar el 15 de julio de 1997.

El Departamento de Riego dejó que los campesinos decidieran cómo usarían las existencias disponibles, ya que no deseaba asumir la responsabilidad de decidir quién recibiría agua y quien no, o de arriesgarse a plantar arrozales. Cuando las organizaciones campesinas abordaron estos problemas, decidieron no favorecer a las áreas que se encontraban río arriba por sobre las áreas de más abajo por el solo hecho de que se encontraban más cerca de la represa. Ello violaría la ética de la igualdad sobre cuya base habían sido fundadas dichas organizaciones y de acuerdo a las cuales éstas operaban. Por lo tanto decidieron compartir el agua disponible en forma equitativa en todo el sistema, incluso si esto significaba que cada campesino tendría un abastecimiento muy limitado para trabajar y todos correrían el riesgo de perder sus cosechas. Si los campesinos deseaban cultivar arroz, ello sería su propia responsabilidad. Tendrían que arreglárselas con cualquier abastecimiento de agua que se les entregara a través del sistema de distribución equitativa.

Cultivar con alrededor de un acre/pie de agua por acre entregada desde la represa era algo muy arriesgado. Pero los campesinos esperaban que hubiera algunos influjos adicionales a la represa que los ingenieros no habían detectado, y que algunas lluvias durante la temporada seca aumentaran la capacidad de riego. Las lluvias eran probables, pero no se sabía qué cantidad de agua llovería.¹⁷ Los campesinos habían llegado a un nivel en que casi no podían producir ningún tipo de cultivo, de modo que decidieron seguir adelante sobre la base de la solidaridad en lugar a distribuir los escasos recursos de acuerdo a preferencias específicas.

6. RESULTADOS DE LAS ACCIONES COLECTIVAS DURANTE LA TEMPORADA DE COSECHA DE 1997

El valor del capital social obtenido en este caso puede ser determinado al evaluar las ganancias en la producción de cultivos que pueden ser atribuidas a la acción de un grupo organizado para manejar “los déficit de abastecimiento de agua”. Ello se puede estimar estableciendo la diferencia entre el volumen de producción esperado si no hubiera existido la iniciativa y las actividades de grupo de los campesinos, y la producción real obtenida gracias a la coordinada acción del grupo, que fue producto de la ACMB. Los importantes resultados de la ACMB incluyeron: cambio de las decisiones de cultivo, ampliación del área a cultivar, aumento de la eficiencia en el manejo del agua y aumento en la producción de cultivos.

Las normas, los valores y atributos, al igual que los roles, reglas y procedimientos para el manejo conjunto de agua para regadío no eran nuevos para estos campesinos. Durante el período transcurrido desde 1981, donde se establecieron las primeras organizaciones campesinas en la Rivera Izquierda en que los propios campesinos tomaron la responsabilidad del diseño y operación de estas estructuras sociales. Después de 1985, cuando se retiró la asistencia técnica de ARTI y Cornell, los campesinos tenían incluso más experiencia en la adopción de acciones colectivas mutuamente beneficiosas a través de la toma de decisiones, movilización y administración de recursos, comunicación y coordinación, y solución de conflictos.

Los campesinos representantes y los miembros de los grupos participaron activamente en el mejoramiento de la administración del recurso hídrico y en la producción de cultivos bajo esas condiciones de crisis. En este esfuerzo, recibieron la asistencia del gerente de proyectos de la Rivera Izquierda de Gal Oya y del funcionario del área de desarrollo de la institución¹⁸, y de los jefes y personal de los departamentos de agricultura, riego y otros departamentos relacionados de la región. Los políticos locales también jugaron un papel preponderante durante la temporada.

Poco después de la reunión del 31 de marzo, los CRs de las cuatro subdivisiones organizaron reuniones de los grupos de campesinos para explicarles las responsabilidades que estaban asumiendo las organizaciones. Ello lo hicieron para motivar a los miembros y decidir la adopción de acciones de seguimiento, incluida la cuidadosa distribución compartida del agua y el monitoreo del comportamiento de los campesinos. Las organizaciones de estas áreas jugaron un importante papel en la implementación de un sistema de riego rotatorio que comenzó el 20 de abril de 1997. Casi todos los campesinos de las cuatro subdivisiones completaron sus labores de plantación antes de esta fecha, tal como se había acordado en la reunión de emergencia.

De acuerdo con registros oficiales, el área cultivada con arrozales en las cuatro subdivisiones durante la temporada seca de 1997 fue de 19.870 acres (Paragahakele 2.497; Weeragoda 4.994; Gonagolla 6.824 y Uhana 5.555). Sin embargo, durante muchos años las áreas adyacentes también habían sido cultivadas sin autorización. De hecho, el DR informó (a modo de desaprobación) en una reunión de la reunión del Comité de Proyectos que se celebró el 30 de mayo, que cerca de 26.000 acres fueron cultivados justo en estas áreas. De acuerdo con los campesinos que entrevistamos, el área de comando completa de la Rivera Izquierda fue cultivada, lo que equivaldría a unos 60.000 acres.

Aunque el Departamento de Riego se comprometió a proveer sólo 60.000 acres-pies de agua para la Rivera Izquierda, de acuerdo con sus registros para la temporada seca de 1997, puedo entregar 98.714 acres-pies, lo que significó un abastecimiento de agua de regadío de alrededor de 1,6 acre-pies por acre.¹⁹ Antes del proyecto de rehabilitación y antes de que fueran creadas las organizaciones campesinas, cuando la distribución de agua era muy ineficiente, se entregaban entre 8 y 9 acres-pies de agua por acre cultivado en la temporada seca (FAO 1975). Para 1985, la mejor administración del agua de riego había reducido esta cifra a 5 a 5,5 acres-pies, y llegó a 4,5 acres-pies hacia fines de los años 80. La norma para los sistemas de abastecimiento de agua en las temporadas secas en Sri Lanka es de 3,5 acres-pies. La mayoría de los programas tienen sistemas de canales menos largos y complejos y suelos menos porosos que en Gal Oya, por lo tanto en los otros sistemas se producen menos pérdidas por transporte.

Cuando los campesinos acordaron el cultivo de 60.000 acres en la Rivera Izquierda, ello significó que estaban dispuestos a cultivar con sólo 1 acre/pie de agua por acre, lo que representa menos de un tercio de la norma. Se arriesgaron a esperar que hubiera más lluvias y, tal como se podrá observar, hubo precipitaciones superiores al promedio durante la temporada seca de 1997. De todos modos, este recurso habría sido distribuido en forma desigual. Incluso si todos los campesinos de la Rivera Izquierda hubieran recibido 24 pulgadas de agua de lluvias, el agua total recibida todavía hubiera sido inferior a la normal si sólo se hubiera entregado agua de la represa.

Los registros de la Oficina de Gerencia de Proyectos y de los Departamentos de Riego y Agricultura, así como también nuestras conversaciones con los campesinos entrevistados, confirmaron que toda el área fue cosechada al final de la temporada. Los campesinos de las cuatro subdivisiones informaron una producción promedio de los cultivos de unas 95 fanegas por acre, cifra que es un 10% superior a las estadísticas informadas por el gobierno para el distrito de Ampara en total, 85,5 fanegas. (El distrito de Ampara incluye la mayor parte del sistema de Gal Oya además de numerosos sistemas de riego más pequeños). Usando la cifra oficial para calcular la producción del área de la Rivera Izquierda, la producción de la temporada seca de 1997 habría sido de unos 5,13 millones de fanegas, o 107.730 toneladas de arroz.²⁰

Recordemos que, en un principio, el gobierno había dicho que no habría ningún tipo de cultivo; luego propuso sólo unos 12.000 acres para otros tipos de cultivos, y – finalmente – 15.000 acres de otros tipos de cultivos más 2.000 acres de arrozales, lo que totalizaría menos de un 30% de los 60.000 acres de arrozales que en realidad se produjeron. Esto último es un triunfo de toda la sociedad que puede ser atribuido a la operación del capital social. Para valorar este hecho, se deben establecer las diferencias brutas y netas de las cifras. El valor bruto de la producción de la Rivera Izquierda fue de unos Rs.1.077 millones, o US$16,83 millones.²¹ Para todo el sistema de Gal Oya, que tiene organizaciones campesinas en la Rivera Derecha y en la División del Río que han seguido el ejemplo de las organizaciones establecidas en la Rivera Izquierda a principios de los años 80, este monto sería de más de $30 millones.

Para calcular el valor neto de la producción, se deben deducir los costos de producción para llegar a una estimación de valor agregado. Los gastos promedio en que incurrieron los campesinos durante la producción de los arrozales fueron de unas Rs.7.000 por acre.²² Ello daría como resultado una utilidad total neta (con valor agregado) por acre de Rs. 10.955 (US$171), lo que sumaría unos Rs. 657 millones (US$10,27 millones) en toda la Rivera Izquierda. Para todo el sistema de Gal Oya, el monto total sería de unos US$20 millones.

Si tratamos de comparar los resultados reales con el resultado hipotético que se hubiera obtenido si se hubieran llevado a la práctica las decisiones adoptadas el 25 de marzo, los cálculos serían más complicados.

Otros cultivos, aunque requieren de menos agua, por lo general necesitan más insumos. Debido a que la recomendación de plantar otro tipo de cultivos se hizo justo al momento de plantar, los campesinos habrían tenido que decidir y actuar rápidamente para determinar una arriesgada estrategia que requería de un alto nivel de insumos para obtener buenos resultados. Incluso si hubieran obtenido los créditos suficientes con la antelación necesaria para comprar los fertilizantes y productos químicos, lo cual es dudoso, se habrían visto enfrentados a una demanda de mercado y precios inciertos, que posiblemente habrían sido demasiado bajos para recuperar sus inversiones. El arroz fue el cultivo preferido, incluso si los retornos de otros cultivos – bajo condiciones ideales – hubieran sido más altos, porque su demanda y precios son relativamente estables.

Si se asume que el número limitado de campesinos de la Rivera Izquierda que produjo otros cultivos y plantaron arrozales fue capaz de obtener el nivel de precios observado para estos cultivos a fines de la temporada seca de 1997, habrían tenido un valor agregado total de Rs. 186 millones, o US$2,9 millones. Mediante ese reconocimiento, la producción real de la Rivera Izquierda en esa temporada, que se logró gracias a una acción colectiva, siguió siendo US$7,4 millones más que si se hubiera seguido la propuesta del gobierno.

En una reunión que se realizó el 26 de febrero en la Rivera Derecha para analizar los cultivos en la temporada seca de 1998, el Departamento de Riego reconoció el gran logro obtenido en 1997, al señalar que los campesinos habían conseguido producciones muy buenas, incluso a pesar de que las condiciones registradas para el abastecimiento de agua habían sido las más bajas en 15 años. El director regional agregó que los campesinos habían sido igualmente eficientes en el uso del agua durante la temporada de lluvias que recién terminaba (el acta de la reunión fue redactada por la División de Manejo de Riego).

También deberíamos observar que, debido a la sequía y las malas condiciones del terreno para las cosechas, Sri Lanka enfrentó un serio problema de escasez de su principal producción de alimento. Mientras menos arroz se producía a nivel local, más divisas se necesitaban para importar arroz y así evitar que aumentaran los precios cobrados a los consumidores. Por ello, el precio que usamos para calcular los beneficios de la ACMB en este caso no refleja el valor económico (escasez) completo del arroz. Ello sugiere que el capital social representado por las organizaciones campesinas podría haber sido más valioso de lo que muestran nuestros cálculos. De hecho, es probable que el mayor valor del capital social surja cuando haya situaciones de crisis o emergencia.

Los economistas se han sentido atraídos por el concepto de “capital social” en parte porque éste puede ayudar a explicar las diferencias existentes en la productividad de otros recursos más materiales, una línea de pensamiento iniciada por Leibenstein cuando trató de representarlo con el análisis de la “x-eficiencia” (1965, 1976; también vea Weiermair y Perlman 1990). Para cualquier existencia dada de recursos físicos, naturales o humanos, existe una considerable variación respecto a lo que se puede producir con ellos.

El concepto sugiere que el capital social es algo en que se puede, y debiera, invertir, produciendo retornos deseables a través de flujos de beneficios cada vez mayores. En el caso de Gal Oya, nosotros vemos que existe la posibilidad para dicha inversión, ya sea considerada en términos de “infraestructura social” o de “software” organizacional para hacer más productivo el “hardware” físico de los sistemas de riego.²³

El Proyecto de Manejo de Aguas de Gal Oya, que fue financiado por USAID, tuvo un retorno general, que para los cuatro años posteriores al proyecto se calculó entre un 14% y un 24%, de acuerdo con lo establecido por Aluwihare y Kikuchi (1991). Amarasinghe y otros (1998) estimaron que cerca de la mitad de las mejoras en productividad se debieron al trabajo de las organizaciones campesinas, aunque ellos usaron entre un 5% y un 10% de los gastos del proyecto. Veinticuatro por ciento es una tasa de retorno inusualmente alta para cualquier proyecto financiado por un donante, y ello fue calculado para años promedio. En un año excepcional como 1997, las organizaciones lograron mucho más que el promedio, como sucede muy a menudo con la organización social. Ello es muy beneficioso en épocas de crisis, siempre y cuando el esfuerzo sea lo suficientemente fuerte como para soportar las presiones.

En la actualidad existen muchas experiencias con métodos comprobados para introducir organizaciones locales como las introducidas en Gal Oya (Uphoff y otros 1998; y estudios de caso de Abed y Chowdhury 1997; Bagadion 1997; Khan 1997; Kiriwandeniya 1997; Krishna y Bunch 1997; Krishna y Robertson 1997; Kurien 1997; Mechai 1997; y Yunus 1997, por ejemplo). No obstante, la mayoría de los análisis se concentran en las formas estructurales de capital social. Luego de volver a revisar la experiencia de Gal Oya, nos sentimos nuevamente impresionados por la importancia de las formas cognitivas, especialmente el compromiso normativo relativo a resultados equitativos y enfoques participativos entre los campesinos miembros de la organización después de 13 años de terminada la intervención externa. Nuestro grupo de organizadores no creó dicho compromiso, si no que, más bien, lo activó e intensificó iniciando los debates entre los campesinos para conocerse mutuamente, identificar los problemas, priorizar los mismos y diagnosticarlos, además de proponer y redefinir soluciones, llevando con ello a la adopción de acciones colectivas. Una ACMB colectiva produjo valiosos resultados que reforzaron las formas tanto estructurales como cognitivas del capital social que habían sido incentivadas. Estas formas fueron producidas por los propios campesinos y mantenidas por los mismos.

Las inversiones externas trabajaron a través de los roles de los organizadores institucionales. Estos catalizadores sociales ayudaron a los campesinos a actualizar las normas de equidad, productividad y participación, creando con ello un impulso y un espacio para que estos nuevos roles tuvieran asidero en las bases y para que los "antiguos" valores fueran reafirmados. Estos roles y valores se desarrollaron desde el nivel de los canales rurales, y estructuraron y motivaron la actividad en todo el camino hacia el nivel del proyecto. Teniendo una importancia incalculable, las estructuras y las formas de pensar de los beneficiarios respaldaron la cooperación entre los grupos étnicos y transformaron el conflicto entre los cingaleses y tamiles que convulsionaban otras zonas del país.²⁴

Creemos que todas las culturas poseen los elementos básicos de capital social en su interior, pero las estructuras sociales y los valores compartidos pueden desaparecer debido al abandono o el desuso. Una razón por la cual estos elementos a menudo permanecen latentes es que carecen de las formas estructurales adecuadas de capital social que le permitan expresarse en forma efectiva. Si se desea capitalizar el capital social cognitivo, es esencial poder construir o instalar las formas estructurales adecuadas. El término “adecuadas” en este caso se refiere a las formas que no sólo son efectivas y eficientes, si no que también son consideradas legítimas y de propiedad local. Por ello es necesario que exista una mezcla de formas cognitivas y estructurales.

Los agentes externos deberían saber que no pueden crear simplemente, o literalmente, una especie de capital social porque ello proviene en definitiva de los patrones de pensamiento e interacción de las personas. Las personas necesitan crear su propio capital social. De hecho, tal como lo vimos en el caso de Gal Oya, los agentes externos desempeñaron una labor muy útil como catalizadores (Uphoff y otros 1998: 53-57). Ellos pueden introducir o reforzar roles en comunidades que a menudo se ven reforzadas por reglas, precedentes y procedimientos que facilitan una acción colectiva mutuamente beneficiosa. Cuando existen sólidas redes sociales basadas en la reciprocidad y la confianza, puede emerger un modelo productivo de organización formal e informal.

Cuando las personas llevan a cabo roles, valores, actitudes y creencias complementarias que los predisponen a la colaboración y la asistencia mutua, se puede crear un conjunto de valores muy valiosos aunando acciones que no sólo son productivas en el presente si no que también lo serán en el futuro. Las organizaciones campesinas de Gal Oya son en algunos aspectos más sólidas que cuando ARTI y Cornell se retiraron del proyecto en 1985. No es necesario que el capital se deprecie; éste puede ser mayor y más efectivo si es reforzado con los resultados de una acción de colaboración efectiva.

De todos modos es posible que el capital social disminuya por el desuso o si no se producen beneficios, o se producen muy pocos, por la acción de los roles, normas, procedimientos, actitudes, etc. Pero cuando se pierde el capital social, éste también puede ser restaurado. Tal como Hirschman lo ha señalado a raíz de sus observaciones de América Latina, cuando se suprimen las fuentes de la energía social, éstas se pueden conservar por algún tiempo y volver a surgir bajo nuevas circunstancias. (1984: 42-57). Por ello, el capital no sólo puede ser productivo; puede ser persistente, aunque ello no siempre sea evidente. Ello no fue evidente cuando comenzamos el proyecto de Gal Oya en 1981. Pero, con los agentes catalizadores adecuados, el capital social se puede convertir en un factor de producción social que ayude a las personas a satisfacer mejor sus necesidades y aspiraciones, con cualesquiera recursos que tengan disponibles.

[6] En un proyecto posterior de manejo de sistemas de riego en el Distrito de Polonnaruwa, la organización campesina de Minneriya decidió que los costos, retrasos, incertidumbres y desigualdades relacionadas con la solución de conflictos entre los agricultores a través de los sistemas formales de justicia eran demasiado grandes. Los 2.000 campesinos pertenecientes a la organización acordaron que, de ese momento en adelante, ningún desacuerdo que pudiera surgir entre ellos (respecto a la tierra, daños al ganado, herencias u otras materias) sería llevado ante los tribunales si no que, en lugar de ello, sería presentada ante uno o más campesinos-representantes para tratar de mediar un acuerdo. Si no se llegaba a una solución mutuamente aceptable, el caso sería llevado ante la organización de canales de distribución. Si este conjunto de CR no pudiera resolverlo, la controversia iría ante el comité de proyectos, cuya decisión tendría que se aceptada como definitiva.

⁷ Había más homogeneidad en términos económicos; la posesión de tierras promedio era de unas 0,7 hectáreas, con algunos terrenos tan pequeños como 0,1 hectáreas y la mayoría de 0,5 hectáreas. De todos modos, en algunos casos se había producido una consolidación ilegal de terrenos, de modo que algunas personas controlaban entre 5 a 10 hectáreas, y unos cuantos controlaban 20 hectáreas o más.

⁸ Antes de que se iniciara el proyecto de rehabilitación en 1980, Gal Oya tenía la reputación de ser el sistema de riego más difícil y desorganizado del país. El Subdirector del Departamento de Riego para el manejo de aguas nos dijo que si se podían realizar avances en Gal Oya, se podría hacer lo mismo en cualquier lugar de Sri Lanka. Este importante empleado público trató de alentar a los organizadores cuando iniciaron su trabajo en terreno diciéndoles que si sólo lograban que unos 15 ó 20 campesinos trabajaran juntos en Gal Oya, ello sería un logro muy significativo (porque los campesinos de esa región eran conocidos por ser conflictivos y poco cooperadores). Su tarea era juntar a unos 10 mil a 15 mil campesinos y organizarlos dentro de los cuatro años siguientes, lo que, para sorpresa de todos, fue logrado.

⁹ Cuando se inició este programa, nosotros éramos – respectivamente – presidente del Comité de Desarrollo Rural de la Universidad de Cornell y coordinador de su programa en Sri Lanka, y jefe de la División de Relaciones de Riego y Agricultura de ARTI. Por ello, éramos conjuntamente responsables, junto a varios colegas de excelente nivel, de la planificación e implementación del esfuerzo que implicaban las organizaciones campesinas financiadas por USAID y el gobierno de Sri Lanka. Afortunadamente contamos con los consejos de David Korten durante el inicio del proyecto, lo que llevó a formular el programa en una forma de “proceso de aprendizaje” (Korten 1980).

¹⁰ Uno de los primeros beneficios que los campesinos informaron respecto al sistema de cooperación establecido fue que “podemos dormir en la noche”. Antes de que se iniciara el proyecto, durante los períodos intermitentes e irregulares de distribución de agua, tenían que pasar las noches en los campos para asegurarse de recibir la parte que les correspondía (o sacar agua a aquellos que no estaban tan vigilantes como ellos). Al contar con un sistema de rotaciones en que podían confiar, implementado y aplicado por sus CRs, los campesinos podían pasar las noches en sus casas durmiendo, un beneficio de la cooperación que no podía ser medido en dinero.

¹¹ Si se produce una situación de sequía, el abastecimiento total de agua no será adecuado para obtener una producción máxima, e incluso normal de toda el área. Por ello, el desafío radica en distribuir el déficit de modo que se pueda maximizar el resultado general de todo el sistema para obtener una solución óptima para todos donde las ganancias totales superen a las pérdidas. En un análisis anterior sobre el uso eficiente del agua en Gal Oya, Wijayaratna (1986) desarrolló un modelo de optimizaciones usando datos obtenidos en terreno para una muestra de más de 500 campesinos durante cuatro temporadas de cosecha. Este análisis demostró que el total de la producción de las cosechas podría ser aumentado en una media tonelada por hectárea si se hiciera una mejor distribución del agua disponible para el área de la Rivera Izquierda. El aumento potencial de la producción total fue de 20.000 toneladas anuales, demostrando con ello lo poco óptimas que eran las prácticas prevalecientes de manejo de agua antes de que se establecieran las organizaciones.

Una vez que se había mejorado el sistema físico a través de la rehabilitación, la creación de organizaciones campesinas (capital social) pudo facilitar la toma de decisiones, la movilización de los recursos, etc. para realizar acciones colectivas de mutuo beneficio. Se podían obtener ganancias inesperadas si los campesinos que tenían un mejor abastecimiento de agua “sacrificaban” algunos de sus excedentes para que fueran redistribuidos río abajo, permitiendo con ello que el sistema completo lograra un mayor potencial de producción a partir de las tierras y los recursos de agua disponibles.

¹² Los lectores que conocen los impedimentos burocráticos y políticos asociados con el programa Mahaweli, o con la omnipresencia general de los grupos partidarios y la etnopolíticos en Sri Lanka, tal vez queden sorprendidos por la ausencia de estas manifestaciones en este informe. Aunque Gal Oya era conocida por su alto nivel de conflictos, desde el inicio de nuestro programa hubo un compromiso por parte de los campesinos y de la burocracia de mantener la política alejada de los problemas de agua. Esta orientación fue respaldada por el Ministro del Distrito de la época (P. Dayaratna, comunicación personal, Junio 1982). Los campesinos desarrollaron un “mantra” protector para que sus asociaciones se mantuvieran lejos de la influencia de la política de partidos. Haciendo alusión al hecho de que cada partido en Sri Lanka tenía su propio color distintivo (azul, verde, rojo, etc.), los campesinos dijeron: “El agua no tiene color, y si agregas color al agua, la contaminas”. También se hicieron esfuerzos similares para mantener las diferencias étnicas fuera del manejo y la distribución del agua (Uphoff 2000a).

¹³ El término “institucional” en este informe se refiere a las organizaciones campesinas. Los investigadores de IIMI realizaron un análisis pormenorizado de las intervenciones que separó los impactos que tuvieron las diversas intervenciones de rehabilitación sobre la presencia de efectos en los insumos exógenos y de estructuras de ruido dependientes. Los componentes del término “exógeno” incluyeron factores como lluvias durante la época de cultivo, mientras que “ruido” se refiere a desviaciones indeterminadas del componente de determinación.

¹⁴ Arrozal es el término utilizado para el arroz sin faenar, el que después de cosechado y pasado por el molino recibe el nombre de arroz. El Comité de Proyectos está formado por campesinos-representantes y funcionarios que representan a los departamentos de gobierno correspondientes: agricultura, riego, etc. En esta reunión estaban presentes 45 campesinos-representantes y 24 oficiales. Esta información y la información siguiente se obtuvo de actas no publicadas, en cingalés, de las reuniones previas a la época de cultivo que tuvieron lugar el 28 de febrero, el 25 y el 31 de marzo; una reunión posterior del Comité de Proyectos realizada el 30 de mayo de 1997; y una reunión previa a la época de cultivo de la Rivera Derecha, que tuvo lugar el 26 de febrero de 1998. Las copias de estas actas fueron obtenidas de la Oficina del Gerente de Proyectos o la Oficina del Representante del Gobierno en Ampara, mientras realizábamos trabajos de investigación para este artículo.

¹⁵ Nuestra discusión se centró en estas cuatro subdivisiones no sólo porque las organizaciones de campesinos de esta área eran particularmente activas si no porque pudimos obtener los datos más detallados sobre riego y producción. Además, las acciones colectivas en estas subdivisiones permitieron ahorrar la mayor cantidad de agua posible para entregarla a los campesinos que vivían río abajo.

¹⁶ Este joven campesino, G. Anananda Jayasiri, presentó este análisis en la reunión del consejo del gobierno local, del cual él era miembro. El consejo envió una nota de protesta al Comité de Proyectos y a las autoridades del distrito. Jayasiri compartió esta información con nosotros en lo que respecta al proceso de toma de decisiones, e incluyó copias de las actas de las reuniones oficiales y de sus notas personales. Los datos sobre la distribución de agua, áreas cultivadas y producción de arrozales fueron obtenidos del Departamento de Riego y la División de Manejo de Riego, así como también de Jayasiri y del Director Suplente del proyecto, Wijay Bandaranayake. El rol de “representación” para utilizar y recurrir al capital social, lo cual se ve ejemplificado por las acciones de Jayasiri, está siendo analizado con extensa y detallada información sobre las acciones colectivas a nivel de aldea en el estado indio de Rajathan por Anirudh Krishna en su tesis de doctorado (Departamento de Gobierno, Universidad de Cornell, 2000, próximo a ser publicado).

¹⁷ Dada la extensión de la cuenca y las lluvias predecibles durante la temporada seca (por lo general 16-21 pulgadas), se pudo esperar un influjo de 80.000 a 100.000 acres-pies durante esta temporada, aunque sólo parte de dicho influjo pudo ser utilizada por la Rivera Izquierda. Este influjo había sido pasado de alto por los funcionarios cuando éstos tomaron la decisión inicial respecto a los cultivos para 1997.

¹⁸ Estas dos personas habían adquirido experiencia trabajando con campesinos que habían estado entre los organizadores institucionales reclutados y capacitados por ARTI y Cornell.

¹⁹ El promedio de lluvias durante la temporada seca de 1997 (abril a agosto) alcanzó las 24 pulgadas de acuerdo con los registros del Departamento de Riego, cerca de un 35% superior al promedio, lo que ayudó a aumentar el abastecimiento total disponible en la represa.

²⁰ El trabajo que hemos estado realizando con un sistema de intensificación de cultivos de arroz (SRI, en inglés) en Madagascar que cambia las prácticas de manejo de plantas-suelos-agua-nutrientes, ha demostrado que se puede aumentar enormemente las producciones de arroz evitando que los campos permanezcan inundados (saturados), estando sólo humedecidos y con algunos períodos de secado intermitentes, durante la fase de crecimiento vegetativo de las plantas de arroz (Uphoff 2000b). Ello podría ayudar a obtener mejores producciones con menos agua. Durante los primeros años de 1980, logramos que los campesinos de Gal Oya experimentaran secando sus campos de arroz varias veces durante la fase de crecimiento; los campesinos se dieron cuenta de que podían ahorrar agua de esta forma sin tener que reducir sus producciones, y que probablemente las aumentarían. Al estar convencidos de que el arroz puede ser cultivado exitosamente sin necesidad de mantener las tierras inundadas en forma permanente, este buen resultado no fue una sorpresa para nosotros.

²¹ Las tasas de conversión usadas son Rs. 10 por kg. de arroz sin procesar; 21 kg por fanega; y 1US$= 64 Rs. de la época. En la actualidad el precio del arroz sin procesar es de unas Rs. Por 12 kg, y el tipo de cambio es 1 US$= Rs. 70.

²² Esto incluye el costo de la energía necesaria para la granja, la mano de obra, fertilizantes, semillas y otros insumos, pero no incluye el costo imputado al trabajo familiar no remunerado porque, en la estación seca, el costo del trabajo familiar casi llega a cero al dejar muy poco margen, o ninguno, para llevar a cabo actividades agrícolas donde se necesita el agua de las lluvias. Emigrar habría sido una posibilidad para algunas familias, pero dado que todo el país estaba experimentando graves problemas de agua, los salarios sólo servirían para cubrir los alimentos.

²³ En 1983, los autores ofrecieron asesorar a un equipo del Banco Mundial en el diseño del Proyecto de Rehabilitación de Grandes Sistemas de Riego, el cual tenía por objeto mejorar la productividad de los sistemas de riego de gran escala ubicados en el norte de Sri Lanka. La asesoría consistía en ayudar a planificar un componente de organización campesina para ese proyecto usando organizaciones institucionales tal como se hizo en Gal Oya. Nosotros ya podíamos mostrar una tasa de retorno de 50%, calculada en forma conservadora, por sobre el gasto. Pero el líder del equipo de diseño, aunque aceptó las cifras, declinó nuestra oferta con el comentario de que no quería “enchapar en oro” el proyecto. En dos años, el proyecto del Banco Mundial había encontrado tantas dificultades que consiguió el traslado de cuatro organizadores experimentados desde Gal Oya hasta el área norte para que supervisaran a un nuevo grupo de organizadores, de quienes se esperaba que "reacondicionaran" a las organizaciones campesinas dentro del proyecto. Ello resultó bastante útil, pero resultó menos efectivo que si los propios campesinos hubieran participado en la planificación e implementación de las actividades de rehabilitación desde un inicio, tal como se hizo en Gal Oya.

²⁴ En septiembre de 1998, visitamos un área en el límite de facto entre el lugar en que las fuerzas separatistas de la LTTE tienen el control y el área donde el gobierno todavía puede entregar algún tipo de protección, incluso aunque ésta sea intermitente. Nos reunimos con una organización campesina que estaba limpiando su canal. No obstante, nos enteramos con mucha tristeza que sólo dos días antes, prácticamente en el lugar donde nos encontrábamos, los "Tigres" habían asesinado a un campesino-representante cingalés que estaba negociando con los vecinos tamiles de más abajo para coordinar la administración de los canales durante la próxima temporada de cultivos. Las labores de cultivo a lo largo de este canal habían sido interrumpidas durante las 8 temporadas pasadas debido a conflictos armados. Sin embargo, la existencia de organizaciones campesinas, las cuales sobrevivieron incluso bajo circunstancias muy adversas, hizo posible que se planificaran e implementaran iniciativas de grupo, y mantener vivos los ideales de solidaridad que compartían. Para la cooperación entre cingaleses y tamiles en la Rivera Izquierda de Gal Oya, sírvase ver. Uphoff (2000a).

REFERENCIAS

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How BRAC Learned to Meet People's Needs through Local Action." En A. Krishna, N.

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